典型案例｜遼寧省錦州市凌海市肆意變通 推動實施違法圍填海項目
2018年11月20日，中央第一生態環境保護督察組在對遼寧省開展「回頭看」並統籌實施渤海生態環境問題專項督察期間，發現錦州凌海市在主導推動「龍海馨港旅遊有限公司海上濕地樂園」（以下簡稱海上濕地樂園）和「大凌河口至張家公路」（以下簡稱大張公路）項目上違法違規圍海填海，搞變通、亂作為，性質惡劣。
一、基本情況
凌海市位於渤海遼東灣畔，域內擁有重要的大凌河口濱海濕地。2014年4月，凌海市政府與龍海馨港旅遊有限公司簽訂協議書，確定在渤海大凌河入海口西側海域開發建設海上濕地樂園項目，包括濕地觀光、海洋牧場、海洋碼頭、溫泉度假、旅遊地產、海洋生物精深加工等6個部分，項目一期計劃投資50億元。凌海市政府承諾為其提供6萬畝灘涂、淺海使用權，並負責辦理海域使用權證。
2015年2月，龍海馨港旅遊有限公司在未辦理用海手續的情況下開工建設，2016年9月圍填海工程基本完成。該項目由東西兩個圍堰組成，東圍堰圍海面積約305公頃，人工島等填海面積約20公頃；西圍堰圍海面積約621公頃，人工島等填海面積約39公頃。其中，東圍堰區域壓占遼河口國家級自然保護區面積240公頃，其中緩衝區約123公頃、實驗區約117公頃。
2016年，凌海市政府利用圍堰作為路基，為海上濕地樂園項目配套建設大凌河口至張家公路，全長26.4公里，路寬12米，包括310米的龍海1號橋和156米的龍海2號橋，計劃總投資1.75億元。目前，已經建成18.7公里公路和龍海2號橋。
另外，2015年9月，凌海市政府以海上濕地樂園項目為依託，申報國家農業科技園區，並於同年12月獲批。2016年9月，凌海市政府申請設立大凌河口國家級海洋特別保護區（海洋公園），於同年12月獲批。2018年9月，因海上濕地樂園項目侵佔遼河口國家級自然保護區問題，生態環境部約談了錦州市政府。
圖1 違法填海項目示意圖（1-5為與東圍堰相連接的填海工程，6-10為與西圍堰相連接的填海工程）
二、主要問題
（一）盲目決策、肆意變通。根據《遼寧省海洋功能區劃（2011-2020年）》，海上濕地樂園項目所處區域為遼東灣農漁業區，禁止建設旅遊開發項目。但督察發現，2014年4月以來，凌海市黨委、政府先後9次召開會議推動海上濕地樂園項目，市委常委會強調全力以赴支持項目建設，市政府常務會多次要求各部門對項目推進中的問題抓緊協調落實，確保項目早開工、早建成、早運營。2015年12月，凌海市將海上濕地樂園項目作為發展特色旅遊的龍頭項目列入《凌海市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。
根據《中華人民共和國海域使用管理法》，海上濕地樂園項目用海面積大於100公頃，屬於國家審批事項；《遼寧省海域使用管理辦法》規定，圍海30公頃以上60公頃以下的項目用海由地市級人民政府批准，報省人民政府備案；圍海60公頃以上100公頃以下的項目用海，由省人民政府審批。為推進這一海上旅遊開發項目實施，凌海市政府明知是旅遊開發用海，明知圍填海面積超過自身審批許可權，但為推進項目建設，不惜弄虛作假，肆意變通，採取「化整為零、分散審批」的方式，並假借發展圍海養殖的名義進行用海審批。2015年3月至2017年9月，先後審批登記海域使用權35宗，其中將西圍堰圍海海域拆分為29宗小於30公頃的項目，將東圍堰圍海海域拆分為5宗小於30公頃的圍海養殖和1宗開放式養殖用海項目。為了掩人耳目，還將這35宗海域使用權分別登記給龍海馨港下屬5家子公司及4名員工，為企業圍填海行為保駕護航。
錦州市不僅沒有及時制止違法項目建設，反而給與鼓勵和支持。2014年5月，錦州市政府主要領導在《關於錦州市龍海馨港旅遊產業有限公司海上濕地樂園項目進展情況的報告》上做出批示，要求支持項目建設。
（二）監管不力、以罰代管。遼寧省及錦州市兩級海洋部門雖然發現了海上濕地樂園項目存在違法問題，但僅簡單交辦了事 ，沒有及時進行跟蹤督辦，監管形同虛設。凌海市海洋部門對企業違法圍填海行為始終未主動履行監管職責，以罰代管，導致違法項目邊罰邊干。
2015年4月，遼寧省海洋部門檢查發現海上濕地樂園項目存在違法圍海問題後，移交給錦州市海洋部門辦理，錦州市海洋部門又交給凌海市海洋部門查處，凌海市海洋部門雖於當年對企業罰款1076萬元，但違法建設並未停止，直至2016年9月違法項目基本建成，監管部門再未採取任何措施制止違法行為。
2017年6月，遼寧省審計廳審計指出，海上濕地樂園項目存在未取得海域使用權違法建設問題，凌海市海洋部門雖再次對企業處罰75萬元，但未要求企業整改。2018年4月，遼寧省及錦州市兩級海洋部門在聯合巡查中發現，海上濕地樂園項目存在違法填海問題，再次交由凌海市海洋部門查處，但違法行為至今仍未得到糾正。
圖2 西圍堰人工島
圖3 東西圍堰
（三）違法審批、未批先建。2015年，錦州市交通部門和凌海市政府為支持海上濕地樂園項目，配套建設大張公路，並申請列入《遼寧省交通運輸建設「十三五」規劃》，獲得省交通部門支持。2016年3月，錦州市發展改革委批複大張公路項目建議書。2016年8月，凌海市發展改革局在大張公路項目未取得海洋、國土資源、環境保護等部門審批的情況下，批複項目可研報告。2016年8月，大張公路開工建設，截至2018年8月停建時，已建成道路18.7公里和龍海2號橋，完成投資約6000萬元，其中4079萬元為省交通部門資金。
圖4 大張公路「海上」路段
圖5 在建的龍海1號橋，建成的龍海2號橋
三、原因分析
錦州及凌海市兩級黨委、政府沒有認真履行生態環境保護主體責任，重發展、輕保護，以犧牲生態環境為代價，片面追求經濟增長。凌海市政府甚至在2017年中央環境保護督察明確指出遼寧省違法圍填海問題突出的情況下，仍然頂風推動項目持續建設。
遼寧省及錦州市兩級海洋部門主動作為不夠，未認真履行監管責任。凌海市海洋部門日常監管失職，對違法問題視而不見，致使違法項目邊罰邊干，造成嚴重生態破壞。
錦州及凌海市兩級發展改革委和交通部門沒有認真落實生態環境保護「一崗雙責」要求，違規審批大張公路項目，為違法項目建設配套設施，造成國家資金浪費。遼寧省交通部門把關不嚴，安排資金支持違法項目建設，鼓勵違法行為。
