博弈18載，新規能否抑制政府投資衝動

京張高鐵建設現場。公共服務領域的基礎設施建設是政府投資的主要方向之一。圖/新華

新規能否抑制政府投資的衝動？

本刊記者/賀斌

歷時18年之久，幾經波折，公眾關注的《政府投資條例》（以下簡稱《條例》），將於2019年7月1日起正式施行。

此《條例》是關乎中國政府投資管理的第一部行政法規。早前，有關政府投資管理的相關文件大多以部門規章呈現。彼時，政府部門之間文件衝突的情形時有發生，部門之間利益糾葛亦在所難免。

長期以來，作為政府重要職能之一的政府投資，儘管解決了很多公共服務領域的基礎設施建設問題，但也產生了一系列亂借錢、亂花錢，不貼近民眾需求，政績和形象工程等問題。

隨著各地方政府槓桿率居高不下，防範和化解政府債務風險成為政府部門必須面對的壓力，約束政府投資行為成為其中的關鍵。

杜絕「拍腦袋」決策

針對一些「拍腦袋」決策，以及為「政績工程」「形象工程」而作出的政府投資行為，《條例》從三個方面來保障政府投資行為的科學決策：一是規定縣級以上人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策，結合財政收支狀況，統籌安排使用政府投資資金的項目，規範使用各類政府投資資金。

二是進一步規範政府投資項目審批制度，明確項目單位應當編製和報批的文件、投資主管部門或者其他有關部門審批項目的依據和審查事項，並規定審批重大政府投資項目應當履行中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。

三是強化投資概算的約束力，明確經核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據，初步設計提出的投資概算超過可行性研究報告提出的投資估算10％的，審批部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

「這些保障，通過《條例》的形式提出，增強了約束力。」在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來，《條例》最大的亮點在於其本身就是行政法規，立法層次僅次於人大立法，而非部門規章。

實際上，《條例》里的很多規定在此前國務院的指導意見、相關部門規章中都有相應的表述，比如發改委、財政部等部門這幾年在政府投融資管理上的改革進展，以及2016年出台的《中共中央國務院關於深化投融資體制改革的意見》（簡稱「《意見》」）中有關政府投資的內容等。因此，趙全厚認為，《條例》是將政府投資領域的相關成熟的規則、規定進行了綜合提煉。

中央財經大學教授、中財－鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成也關注到此次《條例》的立法層次，他向《中國新聞周刊》表示，《條例》將長期以來政府投資領域一些不明確的問題作出了明確的規定，「比如對市場經濟條件下政府投資行為的規範，雖然沒有比2016年的《意見》更往前走一步，但至少是以行政法規的形式進行了部署，為以後把《條例》上升為《投資法》，奠定了一個非常好的基礎。」

此外，溫來成認為，在堅持「以市場作為資源配置的決定性因素」方面，《條例》也明確了政府的態度，要在市場基礎上發揮政府的調節作用，將政府和市場之間的邊界，通過《條例》等法律法規加以明確。

根據《條例》，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。

博弈18載

實際上，《條例》從提出到正式出台，經歷了18年時間。

據國家發改委宏觀經濟研究所研究員劉立峰迴憶，早在2001年，國務院開始起草《政府投資條例》，2010年1月，國務院法制辦公室公布徵求意見稿，此後再無下文。在此期間，國家發改委也曾對《條例》做出進一步修改，卻遲遲沒有正式發布實施。

劉立峰向《中國新聞周刊》透露，當時主要爭論點主要在於，對政府投資與企業投資的分工，中央與地方政府投資職能的劃分，政府投資的決策過程與程序，政府債務融資渠道的選擇，政府投資的監督和管理等問題缺乏共識，或者是缺乏上位法律法規，無法提出合乎法律要求的條款。

「近年來，隨著外部法律與制度環境發生變化，一些上位法律逐步完善。」劉立峰舉例表示，新《預演算法》對地方政府債務融資方式作了明確的規定，與之相對應的法律法規也對融資平台與政府的關係做出了明確的切割。國務院《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》對中央和地方政府的投資事權和支出責任做出了更加細緻的劃分。此外，行政審批制度改革對政府投資的審批與監管也有了比較明確的說法，「這些為《條例》的出台奠定了較好的法律基礎。」

在改革開放之初，所有投資基本上都是政府投資，政府既投資公共領域，也投資經營性領域。隨著改革的逐漸深入，政府投資逐步從競爭性領域淡出，中國投融資政策和環境的變化也是《條例》遲遲未能出台的原因。

據趙全厚透露，2001年《條例》剛起草時，政府投資領域還涉及不少競爭性領域，國家對投資控制的集權度比較高。到了2004年，《國務院關於投資體制改革的決定》出台，提出要界定政府投資的範圍，處理好政府和市場的關係，同時要釐清中央和地方之間投資事權的劃分，而當年啟動的預演算法修訂，對於是否授予地方政府債務發行權存在爭議，以至於2010年《政府投資條例》徵求意見稿出台時，地方政府舉債權在法律上依然沒有明確。

正因為如此，在這一過程中，《條例》經過了多次修改，徵求意見稿歷經十年才出台。

「條例前後拖了十多年，既有客觀上的原因，也有主觀上各個部門之間利益不一致的原因。」溫來成表示，一方面，政府投資條例剛起草的時候，經濟體制改革過程中的一些問題並不是很突出，也不知道下一步該怎麼辦；另一方面，中央和地方，以及同級各部門對於投資的權力如何劃分存在矛盾和爭議。特別是同級部門，比如發改部門和財政之間權力和職責如何劃分，是《條例》的較大爭論點。

在溫來成看來，在此次《條例》中，這一問題依然沒有得到解決，同時，對不同政府層級之間的投資管理許可權如何進行劃分也沒有確定。

對此，趙全厚認為，投資主管部門不止一家，有綜合主管部門，也有其他主管部門，比如，按照各部門職能劃分，發改委作為政府投資主管部門，叫綜合主管部門，但是交通部門也有交通方面的投資，也是主管部門之一。此外，財政部門負責預算管理，所有的政府投資都要由財政部門來審查風險、預算合規性、概算和預算一致性等，此外審計部門也要有審計政府投資項目的許可權等。

還需加強部門協調

為進一步深化「放管服」改革，提高決策效率，《條例》規定審批部門應當通過投資項目在線審批監管平台（簡稱「在線平台」）辦理政府投資項目審批手續，列明與政府投資有關的規劃、產業政策等，公開審批的辦理流程、辦理時限等，並為項目單位提供相關諮詢服務。

「從技術上，在線審批主要是一個信息共享機制，一個項目的審批各相關部門都能在平台上看到，每個部門在各自的環節完成審批，技術上不存在問題。」趙全厚向《中國新聞周刊》舉例，如果一個項目涉及財政部門，就看這一項目今年的投資計劃是否超過當地財政承受能力，如果沒超過，財政部門就通過審批，如果超過了，財政部門就提出不予通過的意見。項目單位和審批主管部門在線都能看到流程，不用各部門跑。

劉立峰認為，在線平台的建設和應用，使得立項、報建、施工和竣工驗收等項目建設全周期各環節基本實現「應上盡上，全程在線」，加快項目審批，方便項目單位和企業。

但是，報建各環節無法實現「一項一碼」，並聯審批未落實到位。在線平台與各部門自建信息化平台未實現充分對接，導致各個報建環節不兼容，信息不共享，項目單位仍需多次申報，項目辦理狀態、進度情況仍處於「信息孤島」狀態。此外，建設過程的後期數據不完整。政府投資項目未實現平台全覆蓋。

「要解決投資項目在線審批和監管平檯面臨的現實問題，必須進行頂層設計，即由國務院牽頭，規劃建設全國統一的投資在線審批監管平台。」劉立峰表示，這就需要協調與項目審核相關的發改、財政、住建、國土、環保等部門，對各部委的審批平台進行改造提升，打通關鍵節點，實現互聯互通，並實現各部門內部政務系統等其他信息系統與在線平台之間的聯通，提高數據共享率，減輕數據採集任務。

政府投資應量力而行

一方面，政府投資的範圍主要是市場不能有效配置資源的公共領域，以非經營性項目為主；另一方面，對地方政府舉債做出嚴格的限定。這對於地方政府投融資能力提出了極高的要求。

在劉立峰看來，《條例》強調加強預算約束和禁止違法違規舉債，不但強調地方政府的行為規範，注重防控潛在風險因素，也有利於將有限的債務資金用在更急需的公共服務領域，利於促進地方政府的謹慎決策，提高政府投資效益，對地方政府融資的規範健康發展能發揮積極的作用。

但是，在投資的必要性和財力的可持續性之間，應如何平衡？對此，劉立峰認為，政府投資應該控制好力度和節奏。在經濟下行階段的政府投資力度需要加大，以穩定各類市場主體的情緒，引導預期，增強信心，與此同時，擴張政策要適可而止，要有退出的時間限制，到點堅決退出。

「政府投資還要更加關注不充分不平衡問題。」劉立峰認為，政府資金更要用在最緊迫的公共產品和服務領域，並且緊扣社會主要矛盾的變化。此外，政府投資的決策機制應當有所改變。「要合理有效地安排政府投資資金，一個重要的環節就是根據公眾的需求意願，確定各種公共服務的政府投資優先次序，而不是拍腦瓜、想當然。」

溫來成則認為，中央和地方各級政府，地方各級政府之間的政府投資分工也應有所劃分。對於經營性項目，目前主要在中央、省和地市三級國有企業，而且地方政府的投資能力和投資管理水平也相對較高，建議將對經營性項目的投資許可權，集中在中央、省和地（市）三級。

而市（縣）、鄉（鎮）兩級的基層政府，由於對市場的把握和對產業結構的投資能力相對較弱，從經營角度可以將管理許可權適當上收，主要承擔公共服務方面的投資，增加教育、醫療、環境保護等方面的公共服務領域投資，補齊政府公共服務的短板，為社會提供更加優質的公共服務。投資資金可通過中央對地方的轉移支付，在經濟社會改革中調整財政支出結構等方面實現。「政府投資還需要量力而行！」溫來成說。

最近，國家發改委主任何立峰在《人民日報》發表的署名文章稱，近年來企業投資約佔全社會固定資產投資總額的95％，民間投資佔比保持在60％以上。此前，在公共基礎設施建設中，通過政府和社會資本合作（PPP）模式，社會資本參與到公共服務領域，解決了大量的融資難題。但也有不少地方政府把PPP當成短期融資工具，甚至已經把PPP異化為新的債務融資平台。

《條例》的出台，規範了政府投資行為，對於社會資本參與的PPP模式會有何影響？

趙全厚認為，PPP是一種具體的融資和管理組織運營模式，和政府投資相互有交集。比如要建一個污水處理廠，項目投資100億元，按照規定儘可能採用PPP模式，通過招標引入社會資本，提出投資計劃，在這一過程中，政府投資的資金管理運作就是兩者之間的交集。

此外，在投資立項方面，《條例》給予充分的包容，因為污水處理廠是具有經營性質的公益性服務，也可以由政府直接投資運營，可採用資本金注入方式直接建廠，然後企業通過收污水處理費和財政補貼來維持運營，之後，企業的運營情況好壞由企業自行負擔，政府以出資額為限。「這也是一種資本注入的方式，不一定只能採取PPP模式。」趙全厚說。

但更重要的是如何增強地方政府投融資能力，實現自我造血功能。

「目前，地方政府投資需求擴大與融資渠道受限之間的矛盾正日益激化。一些地方調研結果表明，新增地方債只有實際政府債務融資規模的1/10，供需缺口很大。」在劉立峰看來，目前，地方政府融資能力普遍不足，體制與政策的約束較大。因此，需要探索建立新的融資體系，如建立由中央政府確定地方債券總量、市場調控型的地方債制度，根據各級政府的財力與負債情況，由省、市、縣級或城市政府自主發行地方債（市政債）。發債主體應擴大到公共機構和公營企業，這類債券可以由地方政府提供擔保。

同時，還可結合城鎮化和工業化的布局要求，實施綜合和整體開發模式，平衡項目的成本和收益。鼓勵企業和金融機構結合政府補貼、項目周邊土地開發、生態補償收益、其他經營性資產收益等渠道構建項目還款來源，創新項目融資方式。

「增加政府投資是必要的，但同時也必須是規範的，必須按照《條例》提出的要求，正確處理政府投資補短板和防風險的關係，健全投融資體制機制，發揮好政府投資對經濟的撬動作用。」劉立峰說。

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