探索新稅收政策，減稅渡難關

新聞 05-26

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按：今年是新中國成立70周年，也是上海解放第70個年頭。70年前，作為中國革命的最後一個難關，上海解放對新中國意義重大。沒有城市管理和經濟運行經驗的共產黨人如何以強大的理想信念和政治智慧，緊緊依靠廣大群眾，勇於創新，善於創新，戰勝一個個難以想像的困難和挑戰，解放上海，安定上海的？

2018年12月，軍史專家劉統出版《戰上海》一書，以詳實的史料還原了1949年5月至1950年5月上海解放第一年中發生的故事。我們從書中節選了有關經濟的七部分內容，呈現共產黨人和上海人民在穩定上海經濟方面所做的種種努力。今天發表的是第二篇，解讀共產黨人是如何在上海探索良性稅收政策的。

《戰上海》

劉統著

上海人民出版社、學林出版社 2018-12

上海解放後，顧准奉命接收舊上海財政局。

顧准，1915年生於上海的一個小商人家庭，12歲到潘序倫先生創辦的上海立信會計師事務所當練習生。隨後自學會計學成為專業人士，1934年完成的會計學著作《銀行會計》，成為國內第一本銀行會計教材，被各大學採用，並開始在大學任兼職教授。1935年在北平加入中國共產黨。1936年初回到上海，先後任上海職業界救國會黨團書記，江蘇省職委宣傳部部長、書記，江蘇省委副書記。1940年後到蘇北抗日根據地，曾任鹽阜區財經處副處長、淮海區財經處副處長。後赴延安中央黨校學習。

1946年1月回到華東後，從事財政工作。先後擔任淮陰利豐棉業公司總經理，山東省財政廳廳長。上海解放前夕，任接管上海財經工作的青州總隊隊長，從山東到丹陽，積極準備接管上海。1949年5月，隨軍進入上海，任上海市財政局局長兼稅務局局長。他是黨內少有的專業型知識分子幹部。

稅收工作被提上日程

華東局對上海的財政接管和稅收工作非常重視。上海剛解放，中共中央華東局書記兼第三野戰軍政委饒漱石單獨召見顧准。顧准回憶：「上海解放初期那次和饒的單獨會見，地點是華東局駐地三井花園，時間大約一小時半左右，主要是談稅收工作。他單獨找我談稅收工作的原因，不論當時或現在，我都認為出於他對上海稅收工作的特別關心。旁證之一，就是進入上海以後，軍管會第一張布告是國民黨統治時的稅收一律暫照舊章徵收。這種關心我認為也是不難理解的。三年解放戰爭中我軍巨大的軍費開支，絕大部分依靠銀行發行，上海這個城市稅收巨大，它在財政平衡中所佔地位極端重要，而且，它對生產的恢復以及對資產階級的關係也十分重要。」（註解1）

華東局《關於接管江南城市的工作指示》中：「對新收復城市的舊有各種稅收，原則上應該一律暫時照舊徵收。少數苛捐雜稅（如防共捐、戡亂稅等）應即停止徵收外，對一般舊有稅收、稅率及稅則，應待調查研究後再行改革。在我稅收幹部缺乏條件下，除對個別為人民所痛恨的舊稅務人員應加處分外，對一般舊稅務人員亦可暫時利用，以便逐漸訓練改造或待將來再行調換。」（註解2）

顧准一行進入上海就開始了緊張的接收工作。舊上海市財政局汪維恆，是大革命時代的中共黨員。1927年後失掉黨的關係，一直在國民黨軍後勤系統工作，曾任胡宗南軍後勤司令，解放戰爭中為我方做情報工作。解放前夕由台灣趕來上海，通過偽市長陳良的關係任財政局局長，汪是來迎接解放的，錢之光、潘漢年都知道他。他見到顧准，即說明他的身份，顧准轉報市委，汪維恆移交財政局後，由上海市人民政府任命他為市直接稅局副局長，後又任地政局局長。財政局的地下黨員有程子嘉、王偉鼎兩人。南下幹部派在該局的不多。

舊財政部上海貨物稅局，原來就是國民黨財政機關中最為貪污橫行的機構。南下幹部派去該局的約在一百人以上。接收初期，曾開除了劣跡昭著的舊人員數十人。1950年3月市直接稅局、貨物稅局和市財政局的地稅部門「三局合併」為市人民政府稅務局時，各區分局的黨員局長、副局長，大部分由接收初期派去的南下幹部中選任。（註解3）

上海接收工作在8月前後初步就緒，市人民政府和所屬各局宣告成立。上海市軍管會所屬工業、輕工、商業、農林、水產、交通、鐵路等領導國營企業的各處，在華東局和上海市分家時，一律改組為華東軍政委員會的部或局（華東工業部、華東紡織管理局、華東商業部等）。劃歸上海市的是財政、公用、工商等單位。這樣，稅收工作就成了上海市財政工作最突出的重點了。

來自蘇聯專家的新思路

上海的稅究竟應該怎麼徵收，顧准自稱沒有認真考慮過。但是中央認為上海的直接稅如果讓資方「自報」，肯定有很多人不會老實上報自己的營業額和收入，一定要有「民主評議」，即同行和下屬工作人員的監督。顧准對此不贊成，他認為營業稅採取「自報實交，輕稅重罰」的辦法可行。

6月份，顧准與饒漱石談話中提出：上海工商稅採用「民主評議」方法恐怕不行，饒漱石表示同意，並認可「自報實交，輕稅重罰」辦法。上海直接稅務局（註解4）按照這一方針，修改了國民黨時代的營業稅率。因為顧准了解國民黨統治時代，逃稅愈多，稅率愈提高；稅率愈高，逃稅愈厲害。他的改革是減低舊稅率的30%—50%，經市委批准公布。

第一期兩個月營業稅由各戶自報實交，徵稅實績比國民黨統治時代高出了好幾倍，顧准認為這個辦法是成功的。其實當時的稅務機構沒有改造，還是國民黨統治時期的爛攤子，店員群眾還未發動，逃稅漏稅還很嚴重。這一套辦法只能作為過渡時期的臨時辦法，利用它來爭取時間，進行稅務的根本改造，但是不可以當作長期使用的辦法。（註解5）

中財委認為：上海的徵稅方法對資方過於寬鬆，屬於嚴重錯誤。1949年10月中財委在北京召開第一次全國稅務會議。通知各地稅務局負責人出席會議。顧准因為上海工作離不開，派了直接稅局檢查室主任邢一新到會。邢回來傳達中央會議精神，顧准才警覺到在稅收工作上犯了嚴重錯誤。他匆匆忙忙回到直接稅局辦公，檢查該局工作。

初步了解之後，發現問題十分嚴重。例如，上海市地區如此遼闊，納稅戶稅卡（每期交稅通知單憑稅卡寄發，每期稅款已否交納登記在稅卡上）全集中在市局，當時納稅戶稅卡不過十一二萬戶。後來經過普查，納稅戶達十八萬戶。上海解放已經四五個月，還未進行納稅戶普查，而且憑一個市局，也無法進行周密的普查。又如，上海解放後的營業稅全憑納稅戶自行交納，查過賬的寥寥可數，直接稅的徵收處於放任自流狀態。

因此，中央認為上海稅收還有很大潛力可挖，稅收任務還要加碼。於是給上海下達了月稅收3000億（萬）的高指標。這下顧准壓力大了，他說：「1949年上海工商業受戰爭影響，利潤有限，前一時期放任自流的惡果又不是一下能挽救過來的，要用正常方法完成三千億（萬）的任務實在困難，於是在『輕稅重罰』的『重罰』上做文章。組織直接稅局檢查室的工作人員出去查賬，查出問題，從嚴解釋稅法，從重課處罰金。這種逃稅處罰和公債徵募同時進行，即使確有稅法根據，也可以把逃稅戶弄得破產。」

30—50倍的罰款，確實能把商戶罰得傾家蕩產。顧准也是為了完成任務，不得已而為之。他說：「我接受3月份的稅收任務並不是沒有猶豫的。曾經考慮過民主評議。可是民主評議也要經過一個時期的準備工作。1949年所得稅徵收辦法公布已久，怎能一下子改得過來。用正常方法不能完成這個任務，通過重罰來完成這個任務，我稱之為『非常徵稅』。」（註解6）

顧准說：「1950年稅收任務很重，我們的工作則漏洞百出，全面改組直接稅工作，涉及稅收機關的徹底改組，涉及普查納稅戶等一系列根本性的組織工作，以及怎樣在最短時期內完成這一工作。最重要的是，上海有十幾萬納稅戶，其中既有接近壟斷資本規模的申新、永安之類的大企業，也有無數販賣紙煙火柴的夫妻店。怎樣把這一龐大複雜的工作合理組織起來，一時實在找不出答案。」

這時，來上海指導的蘇聯專家給顧准一個新思路。顧准回憶：「當時，以莫斯科市副市長為首的蘇聯市政工作專家團在上海，其中的財政專家是列寧格勒州的財政廳長阿爾希波夫，我向他請教蘇聯城市中稅收工作的組織方法，他告訴我：他們實行『專戶專管』，即一個財政工作人員專管幾戶，這啟發我從專管這條路線來考慮解決問題的方法。結論是全市要組織若干區分局，每一個區分局下按地段建立稽徵組（現在改稱稅務所），稽徵組的每一個稅務員專管若干個納稅戶。上海解放以後，全市本已建立了二十個市區和十個郊區（不包括現屬上海市的郊區各縣，如青浦、嘉定，所謂郊區，是指吳淞、江灣等區）的區委和區人民政府，在區人民政府下建立區稅務局當然是辦得通的。」（註解7）

這個思路提醒了顧准，於是他在1950年初開始對上海的稅收工作進行全面改革。在成立30個區分局及其所屬稽徵組的基礎上，又進行了下列各項工作：

甲，完成納稅戶普查，實行地區性的專戶專管。這樣，全市無論什麼地方新增或減少一戶工商業戶，稅務機關都可隨時掌握，定期的納稅戶普查就是不必要的了。

乙，劃分納稅戶的類別。第一類是大工商企業。這些企業，有的雖然只有一個廠或營業所，但資本額和營業額巨大。有的企業，工廠或營業所在一個以上，分設全市的一個區內或若干個區內。這類納稅戶，在市局專設一個稽核處集中專管，不歸區分局及其所屬的稽徵組管理。第二類是中等的，或中小型的私營工商企業，賬冊健全的，要依照稅法交稅。第三類是夫妻店之類的小工商戶，不可能要求他們設置健全賬冊的，他們交納的工商稅就不分營業稅和所得稅兩類，而是混合兩者，規定他們定期交納定額工商稅，稱為定期定額戶。以上第二第三兩類都由區分局所屬稽徵組專管。

丙，成立稽查隊，（一）從海關、鐵路、市場搜集報稅、貨運、成交憑證，分發各分局，用來核對有關工商業戶賬冊。倘有單據而不入賬，就是逃稅。這樣，便於專營人員隨時進行查賬；（二）徵收無固定營業地址的行商稅。（註解8）

這個改革，使上海的稅收工作有了很大的發展。第一是掌握了全局，實現了全覆蓋的管理，增加了大量的納稅來源。第二是大企業和小商販區別對待，稅收更加落實。第三是稽徵隊隨時檢查，杜絕偷稅漏稅。這套辦法，後來也成為新中國稅務管理體制的重要內容。

調整公私關係?減稅渡難關

但是計劃趕不上變化。1950年初，中央財政非常吃緊。中國大陸基本解放，國家建設百廢待興，急需大量資金。中央財政對上海的期望更高。而1950 年2月6日的大轟炸，使上海的電力中斷，企業生產停擺，上海又處於崩潰的邊緣。而此時上海正在徵收公債，公債和稅收使資本家和商人承受著雙重壓力，確實不堪重負。

1950年3月，為徹底扭轉10多年來通貨膨脹失控局面，中央實行財經統一，物價開始穩定並有大幅度下降。物價一降，人們愈不慌買東西，通貨膨脹促成的虛假購買力消失了，產品滯銷，企業家蝕本嚴重。數月前認購的公債倒反升值，增加了繳款的困難。中央又加緊稅收，資方負擔加重，嚴重的危機開始威脅上海。

3月份上海稅額增至5000億（舊幣），但實收稅款竟達5800億，超出16%，顯然用力太猛。1950年2月份關廠53家，關店349家，勞資糾紛592起。工人店員發不到工資，無力支付孩子們的學費。

這時，市委統戰部派人去京參加全國統戰會議，陳毅感到有必要親自向中央報告，反映情況。他報告怎樣寫，思慮再三。三個月後在中共七屆三中全會上，他說明了當時自己的心情：

「最近，就是2月轟炸、3月搞公債稅收，這段時間最緊張。這個緊張主要是跟民族資產階級的關係和民主黨派的關係，同時發展到跟工人學生的關係。究竟是共產？還是搞社會主義？還是堅持共同綱領？這是一個很大的政治問題。我們過去收稅比較輕，多照顧，進步比較慢，量力而行，究竟是正確的還是不正確？我們發生了動搖。是不是代表資產階級呢？照一照鏡子並不十分像，搞得很恍惚，精神搞得很不安。」

陳毅最終認定：「講真話，天不會塌。」3月12日，他以個人名義向毛澤東並中共中央發出了第一份反映上海困難情況的報告，數據翔實，預言「3、4、5 三個月尚有可能更嚴重的停閉」，並建議「上海負擔5000億元稅收任務必須完成，但步驟上應作詳細考慮」。具體包括：交公債限期延至4月底，稅收責成本年完成，不必每月逼催逼交，不得已時政府應負擔部分失業救濟，對私人資本資金周轉和定購方面應考慮必要扶助。

電報發出，上海市委、華東局又連續召開工商界人士座談會，陳毅與譚震林等一起出席，聽資本家「踴躍訴苦」。他們認為資方提出的要求改進稅收方法的意見應適當考慮。3月24日，陳毅將上述情況和意見第二次電告中央。

與此同時，毛澤東也向全黨全國發出了調整公私關係的號召：「我們不應該搞得那樣緊張，應該放手，應該緩進，把局勢緩和下來，這樣才能團結大多數來對付帝國主義、官僚資本主義和封建反革命分子的進攻。」陳毅的意見終於得到了中共中央的肯定和支持。

5月1日，劉少奇在講話中專門談到對上海應特別加以照顧，調整公私關係。中財委採取一系列「鬆動」措施：公債尾欠緩交、工業原料補稅緩辦，私營紡織業進口原棉予以免稅優待。在七大城市工商局長會議上，又決定擴大對私營企業加工訂貨和產品收購。

5月10日，陳毅向中共中央發出第六封電報，彙報3、4月情況和處理經驗，同時請求依據實際情況將6月上海徵稅額從4000億元減為3000億元。毛澤東親筆複電：「5月10日報告收到，甚好甚慰。所取方針是正確的。」減稅問題「待研究後由陳（雲）、薄（一波）答覆」。並告陳毅6月中旬召開政協全國委員會，討論調整工商業問題。這表明毛澤東在決定全國工商業政策時，高度重視陳毅在上海取得的成功經驗。這也是對陳毅前後6封電報所包含的求實精神和坦誠作風給予高度評價。

至此，嚴重局面基本渡過，減稅得到同意。5月份國家給上海私營紡織廠的訂單大大增加，上升到6萬匹，給上海的私營企業注入了活力。（註解9）

註解：

1.《顧准自述》，中國青年出版社2002年版，第163頁。

2.中央檔案館、中國人民解放軍檔案館編：《城市解放》，中國文史出版社2017年版，第504頁。

3.《顧准自述》，中國青年出版社2002年版，第141頁。

4.《上海市人民政府公布上海市營業稅稽徵暫行辦法》，《華東區財政經濟法令彙編》之《財政：直接稅》，華東區財政經濟委員會計劃部1949年12月編印，第87頁。

5.《顧准自述》，中國青年出版社2002年版，第152頁。

6.《顧准自述》，中國青年出版社2002年版，第157頁。

7.《顧准自述》，中國青年出版社2002年版，第154—155頁。

8.《顧准自述》，中國青年出版社2002 年版，第161 頁。

9.《陳毅傳》，當代中國出版社2006 年版，第255—256 頁。

本文書摘部分節選自《戰上海》一書，較原文有刪節，經出版社授權發布，小標題為編輯自擬。