對話楊春立：頂層設計是智慧城市「第一門檻」

近幾年，關注數字孿生、智慧城市頂層設計的專家學者並不多見，但楊春立是遊走在行業第一線的角色。

她在信息化發展、製造業與互聯網融合、大數據領域已研究多年，參加了《國家信息化發展戰略綱要（2016-2025）》、《「十三五」國家信息化規劃》、《國家電子政務總體方案》、《中國製造2025》、《國務院關於深化製造業與互聯網融合發展的指導意見》、《國務院關於促進信息消費擴大內需的若干意見》等重要文件起草。承擔多個省市十二五、十三五信息化發展規劃編製、智慧城市頂層設計。

雷鋒網獨家對話了楊春立。作為中國軟體評測中心副主任的她，也給我們帶來了對於智慧城市頂層設計領域新的認知。

智慧城市更具「邊界」屬性

2014年8月29日，發改委聯合工信部等部門出台了《關於促進智慧城市健康發展的指導意見》，對智慧城市首先做了概念界定（智慧城市是運用新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。），並提出到2020年建成一批特色鮮明的智慧城市。

可以說，當時這個界定是在業界達成共識的。

但楊春立覺得，信息化與智慧化這兩個概念實際上很多人到現在都沒有很好的區分開來。很多智慧城市運營商實際上在做數字化化的工作，把某個區域、某個場景進行數據的提煉，但是遠遠稱不上「智慧」，即進入到讓數據去決策和執行的階段。

在我國，國家信息化體系有6個要素：信息資源、信息基礎設施、信息技術和產業、信息安全、信息化應用和信息化人才。城市信息化也是圍繞這6個層面展開的。一直到今天，智慧城市所倡導的產品與技術，都還是原來信息化時代的這幾個核心要素，最終也都沒有逃脫原有概念。

不過，在城市發展加速的大背景下，許多人看到城市信息化彷彿進入了新的階段，因此「智慧城市」一詞走熱。但實際上，智慧城市更強調「區域」的屬性，因為原來信息化不強調區域，沒有邊界。

談頂層設計，誰是重要角色？

以前在做智慧城市頂層設計的時候，一直在強調政府有什麼需求、政府想把城市建設成什麼樣子，但是現在，楊春立認為，這個設計的過程更強調以人為本。

作為城市中生活的居民，會很關心城市的交通政策對其出行的影響；作為城市中繁榮經濟的企業組織，會很關心營商環境是否更加優質、貢獻稅收是否會有更多激勵機制......當這些主體參與進來，和政府、研究機構一起來做城市的頂層設計，會增加更多服務與管理的質量。

雷鋒網注意到，談到頂層設計，城市管理者可能會按照「防管控——營商環境——民生服務」這3個優先順序來做智慧化，比如近年來連續出台的「平安城市」、「雪亮工程」、「綜治工程」都是圍繞防管控的需求。

不過楊春立對這一觀點表達了不同意見。她主要有兩點看法：

• 這三者是齊頭並進的，沒有輕重緩急和優先順序之分，只是起點不同。「平安城市」等工程是實現政府管理的重點手段，所以其起點會更高，信息化程度提升也會更快。

• 在以人為本這件事上國家是有落地的，比如國家發改委在《新型智慧城市評價指標(2016年)》裡面，就加入主觀指標即「市民體驗問卷」。但是很遺憾，從2016年的評價報告來看，成效不太樂觀：成熟分的城市為0，成長期的城市40個，超過17%的城市還是處於起步期，市民的體驗剛剛及格。但時隔3年，真正成熟的智慧城市依然未見。

頂層設計考慮「立體化」，數據打通

而就在人們熱衷於追逐智慧城市的時候，「新型智慧城市」一詞又躥紅——提出部門包括網信辦、國家發改委和工信部，最早提出時間是2015年。

在當時，實際上就賦予了「新型智慧城市」一個很重要的任務：數據開放共融共享。

但時至今日，這依然是城市治理中的最大難題。很多廠商基本會繞開這個話題來談城市建設和城市規劃，沒有觸及到基本的核心問題。

楊春立認為，目前越來越多的城市在關注這個問題，因為原來以項目和業務系統的思維來做頂層設計已經不再適用了，現在會更多涉及到跨部門的協同。

國家及地方政府專門出台了一個要求：規劃、實施、評估這幾項工作需要分離，即一家單位只能三選一（亦有稱「管運分離」）。後來，這在智慧城市行業已經成為硬性規定。

依照行業格局來看，電信運營商、BAT等互聯網公司、中小解決方案商成為實施主體（搭建大型城市基礎設施），而研究院等機構則是頂層設計的主體。

一城一策VS千城一面

城市做頂層設計時，第一要考慮本地優勢（區位、人才、資源、產業等），第二要考慮未來城市的發展需求。因此，對於類似杭州城市大腦的複製，楊春立表示，必須結合本地的基礎條件和發展需求。

可見，任何在當地城市做得很好的平台和應用，基本上有很深的城市烙印，而在這種城市基因面對新的城市病、新的城市規模時，既要考慮方法論的適用性，也要考慮技術手段的適用性。

「一成不變的全部照搬過來，絕對不適合。」

目前，全國有500個城市聲稱在建智慧城市，但雷鋒網注意到，以北上廣深杭這些一線城市為主的局面一直都沒有被改變，換句話說，非一線的智慧城市並沒有取得大的進展。但楊春立表示，雖然這些城市聲音不大，但確實也在做。

十二五期間（2011年-2015年），一線超大城市率先響應國家號召，開始做智慧城市的專項規劃，紛紛投入布局；十三五期間（2016年-2020年），智慧城市的建設熱潮開始從一線蔓延至二三四線，包括很多略有基礎的縣城、大城市裡的園區也在單獨提，雖然範圍更小，但理念的內核一致。

頂層設計的3個方向

楊春立所在的中國電子信息產業發展研究院長期做智慧城市的頂層設計，當有城市委託他們來做頂層設計時，楊春立的團隊會去做充分的調研。其團隊會基於3個方向去做：

• 摸清現狀：該城市有什麼條件，是否智慧城市實施的幾大要素都已具備。

• 找到目前面臨的短板和痛點：如何進行彌補。

• 明確未來需求：頂層設計面向未來，規避短視。

在頂層設計過程中，政府以及研究部門一定要避免的是「項目思維」。城市的規劃、基礎設施部署都是逐步由淺入深的過程，不能驗收完了就結束了。政府管理面向未來，更在意未來的效果展現。

雷鋒網觀察到，智慧城市由於是一個系統化的工程，本就是對過去許多年單點應用部署的一種模式升級，應盡量避免在現階段再次進入「各自為戰」的局面（交通、文旅、能源等設施單獨部署），而應追求效益最大化，即各場景系統合縱連橫之後達到的「帕累托最優」狀態。

值得一提的是，在我國，推動智慧城市發展的主要有4大主導力量：

• 工信系統：考量產業的發展；

• 住建系統：城市空間與格局優化；

• 發改系統：宏觀經濟的發展脈絡；

• 網信系統：跨部門跨領域的統籌協調，機制與模式創新。

這些系統之間既有分工又有合作。2015年12月17日，網信辦、發改委、工信部等共同見證中國電科與深圳、福州、嘉興共同簽署了新型智慧城市建設戰略合作框架協議，算是邁出了新型智慧城市建設第一步。

借鑒共享經濟模式做頂層設計

楊春立提到，城市的精細化管理、城市本身的智能運行、城市的智能產業發展，概念很多，因此智慧城市到底包含多少事物也依然沒有統一界定。曾經有段時間，業界認為智慧城市的背後應該是一套被充分集成的大系統，或者出現一個統一的運營中心。

但是事實告訴人們，城市各個系統之間（環保、能源、交通等）、城市多個管理部門之間跨領域的協同非常複雜，這種協同並不能簡簡單單被集成到一個大的系統。

「無論是杭州的城市大腦還是深圳的城市大腦，應用都只是在某個片區，比如交通大腦，杭州蕭山區做得最好。因此目前的智慧城市還遠遠沒有上升到整個城市的精細化運營和智能運行階段。」

對於老百姓來說，在尋求行政服務時，能得到高效的信息回饋是最迫切需求，但是政務數據在一定程度上沒有相互打通，導致「跑路現象」依舊很嚴重。很多時間耗在溝通協調方面。

因此楊春立也提到，政務服務可以借鑒共享經濟（以單車、滴滴為代表）的模式，由政府構建一個公共的平台，最大化程度開放，這個模式之下，老百姓在溝通上的成本會大幅度下降。雷鋒網觀察到，目前廣東的「粵省事」小程序、上海的「一網通辦」、江蘇的「不見面審批」都是這種先行的模式。

開放哪些數據？實際上這就取決於老百姓的政務服務需要哪些數據，政府內部會梳理出一個清單和目錄，再把這些目錄向相關部門提出開放請求。實際上，在操作環節這不困難，目前除了地方政府在實行數據打通外，國家層面已經在建一套「政務信息資源共享交換平台」，只要A部門提供需求目錄，交換平台會將其需求反饋至B部門。未來這種數據打通會更加便捷。

2010年前後，楊春立的團隊提出過「梳子模型」，就是按照統承的思想，採用的基於服務的SOA架構體系，功能模塊緊內聚又實現了松耦合，是一個可拆卸的應用服務平台。

但是到今天，他們對這個方案做了升級換代，提出了「數字孿生」的頂層設計方案，其核心是以數字孿生+城市信息模型（CIM）建設新型智慧城市，以城市的信息數據為基礎，建立起三維城市的空間模型，和城市的信息形成有機的綜合體。

採訪最後，楊春立提到，儘管在現在的智慧城市建設中，無論是政府還是方案提供商都沒有對哪個領域做「特別安排」，優先順序沒有明細的界限，但是各個主體、各個場景之間是缺一不可的關係。

打破數據孤島，做好頂層設計，探索簡政放權，將是今天城市發展的新的門檻。

值得一提的是，楊春立目前已確認參加2019年7月13日-14日由中國計算機學會主辦，雷鋒網、香港中文大學（深圳）聯合承辦的第四屆CCF-GAIR全球人工智慧與機器人峰會，具體會在「智慧城市」專場探討未來城市頂層設計。活動鏈接：https://gair.leiphone.com/gair/gair2019.

2019年7月13日-14日，雷鋒網將帶我們共同見證「智慧城市」的未來。

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