義務教育公用經費分擔機制再調整，市縣責任仍待明確

2019年6月3日，國務院辦公廳印發《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（簡稱「方案」），將教育領域財政事權和支出責任劃分為義務教育、學生資助、其他教育三個大的部分，在多個小的方面明確了中央和地方財政在相關經費方面的分擔比例。

值得注意的是，方案提到「將國家制定的分地區生均公用經費基準定額，調整為制定全國統一的基準定額」。

根據《中國教育經費統計年鑒》，自2006年實施農村義務教育經費保障機制改革以來，義務教育生均公用經費多次提高，由最初的生均10至20元，逐步提高到中西部地區普通小學每生每年600元、普通初中每生每年800元；東部地區普通小學每生每年650元、普通初中每生每年850元。

這得益於國務院2015年發布的《關於進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，通知要求，自2016年起進一步完善城鄉義務教育經費保障機制。

從2016年春季學期開始，中央統一城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額，確定了中西部地區與東部地區的不同經費基準定額。並在此基礎上，對寄宿制學校按照寄宿生年生均200元標準增加公用經費補助，繼續落實好農村地區不足100人的規模較小學校按100人核定公用經費和北方地區取暖費等政策。

另一個不可忽視的背景是，國務院在2016年出台的《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中，將政府間義務教育事權與支持責任劃分改革列為優先改革的重要領域之一。

按照指導意見，2016年選取國防、外交等領域率先啟動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。2017至2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。2019至2020年基本完成主要領域改革，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制修訂相關法律、行政法規，推動形成保障中央與地方財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。

2018年，國務院辦公廳印發《關於進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》，再度要求鞏固完善城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，逐步實行全國統一的義務教育公用經費基準定額。

值得注意的是，2015年國務院的《通知》明確要求，落實生均公用經費基準定額所需資金由中央和地方按比例分擔，西部地區及中部地區比照實施西部大開發政策的縣（市、區）為8∶2，中部其他地區為6∶4，東部地區為5∶5。

中西部地區包括黑龍江、吉林、山西 、安徽、江西、河南、湖北、湖南、內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、雲南、陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆19個省（自治區、直轄市），東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省（直轄市）。

國辦6月3日印發的《方案》則對此進行了完善和調整，《方案》顯示：按規定提高寄宿制學校等公用經費水平，單獨核定義務教育階段特殊教育學校和隨班就讀殘疾學生等公用經費標準，所需經費由中央與地方財政分檔按比例分擔，其中：第一檔中央財政分擔80%；第二檔中央財政分擔60%；第三檔、第四檔、第五檔中央財政分擔50%。

第一檔包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、雲南、西藏、陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12個省（自治區、直轄市）；第二檔包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10個省；第三檔包括遼寧、福建、山東等3個省（不含計劃單列市）；第四檔包括天津、江蘇、浙江、廣東等4個省（直轄市）及大連、寧波、廈門、青島、深圳等5個計劃單列市；第五檔包括北京、上海等2個直轄市。

社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為，「此次分檔、分比例更加細緻，相比東、中、西這樣劃分更加細緻和科學，體現公共服務的財力保障更容易到位。」

「近10年來，我國義務教育財政體制經歷了多次調整，在義務教育事權劃分上取得了很大成效。」中南財經政法大學財政稅務學院副教授李祥雲表示，將義務教育作為共同事權已形成社會共識。

此外，農村公辦學校校舍單位面積補助測算標準也有所變動：所需經費由中央與地方財政分檔按比例分擔，其中：第一檔、第二檔中央財政分擔比例由50%分別提高至80%、60%;第三檔、第四檔、第五檔中央財政由獎補支持調整為分別分擔50%、30%、10%。

同時，將貧困地區農村義務教育學生營養膳食補助標準由中央與地方分別制定，調整為統一制定國家基礎標準。

「從機構設置到財政保障機制，雖然我國義務教育事權與支出責任在中央與地方政府間劃分已構建了一個較為清晰的架構，但省與市縣政府間的義務教育事權與支出責任劃分仍比較模糊。」李祥雲認為，「由於省如何統籌，省與市縣各自配套多少，並沒有明確規定，在實際運行中，部分省份將本應該承擔的義務教育支出責任下壓給市縣，市縣幾乎被迫承擔了中央專項資金要求地方配套的所有資金。」

李祥雲曾在實地調查的過程中發現，儘管中央財政按照每生每天4元的標準承擔農村義務教育階段學生全額的營養膳食補助，地方政府配套承擔執行過程中其他費用。但由於文件對於省與市縣配套承擔其他費用作出的規定較為模糊，在實際執行過程中，基本上由縣級財政負擔。

「實施農村營養餐的市縣財力有限，全額負擔營養餐改善計劃所需配套支出沒有額外的預算安排，就往往導致試點學校只能勉強維持。」李祥雲稱，在義務教育校舍新改擴建方面的事權劃分上，同樣存在此類問題，省與市縣事權和支出責任劃分表述模糊，使得很多校舍項目因為中央要求的配套資金難以落實到位而被迫停工。

對此，李祥雲建議，在公用經費支出責任劃分上，要進一步明確省級政府承擔的支出責任，「這一部分經費數額不是很大，目前中西部一些省份採用的方式具有參考價值，比如一些中部省份，明確中央承擔60%的公用經費支出，剩餘部分所需資金由省承擔月30%，市縣承擔10%。」

安徽大學經濟學院教授李光龍也曾撰文提出，「應進一步理順中央與地方以及省一下各級政府間財政關係，建立起完善的中央、省、縣分項目、按比例共同負擔的義務教育經費保障機制，尤其應強化省級政府的義務教育經費統籌分配權。」

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