我國區域治理轉變的新特徵

隨著我國經濟的快速發展，經濟發展的區域化趨勢越來越明顯。與之相伴，我國在區域發展方面的思路和導向也出現明顯變化。特別是黨的十九大以來，區域治理呈現五個方面的轉變特徵。這表明我國的區域發展開始步入新的階段，並將有力促進我國區域治理的現代化。

從「點狀規劃」向「面狀布局」轉變

由於城市化水平有待進一步提高，長期以來我國的區域規劃大多圍繞單個的城市點展開，比如設立深圳特區、上海浦東新區、天津濱海新區等，具有「點狀拉動」的特徵。近年來，中央打破之前以城市點為支撐的區域規劃模式，主要以經濟區為導向實施區域規劃，具有「面狀組合」的特點。

一是正式確定了長三角、珠三角、京津冀等地域經濟區，並使之成為平行於行政區的重要經濟區域。長三角、珠三角等經濟區之間的關係成為我國區域關係中新的層級。二是提出由城市群主導的區域發展思路，強調以城市群為主要平台推動跨區域城市間的產業分工、基礎設施建設、環境治理等協調聯動。同時，中央加快推進都市圈交通基礎設施一體化規劃建設，主要通過高鐵線路和跨海大橋的布局構建城市間1小時交通圈。2018年10月24日，港珠澳大橋正式通車，將珠海至香港、澳門的通行時間由原來的3—4小時縮短至幾十分鐘，加快了港珠澳都市帶的發展，從而為粵港澳大灣區建設奠定了良好基礎。三是對應於面狀布局，中央設立了多個區域性的協調機構，比如國家層面的京津冀協同發展領導小組、地方層面的長江沿岸中心城市經濟協調會等。四是為面狀布局提供製度保障。中共十八屆三中全會提出建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，設立跨行政區劃的人民法院。最高人民法院《關於為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》要求區域內各地方法院積極探索契合「長江經濟帶」區域發展大局的審判工作機制。2019年，國家發展與改革委員會在《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》中，要求地方政府積極探索建立中心城市牽頭的都市圈發展協調推進機制以推動構建都市圈互利共贏的稅收分享機制和征管協調機制，建立健全城市群協調協商機制。

從單一區域發展向區域和城鎮化規劃相結合轉變

黨的十九大以來，中央積極推動城鄉融合發展和培育城市群，並將城市群的布局和「一帶一路」「長江經濟帶」「粵港澳大灣區」建設等國際、國內區域發展緊密結合起來，體現出區域發展和城鎮化相結合的戰略導向。在第四次中央城市工作會議後，基本形成了通過城市化的布局來推動「一帶一路」「長江經濟帶」「京津冀協同發展」等區域規劃的思路，同時中央也強調要以上述國家區域規劃的建設和發展為引領科學規劃城市空間布局，加快構建「兩橫三縱」的城市化格局，從而促進區域與城鎮化的協調發展。從國際區域合作領域看，近年來以發展邊境城鎮群和走廊城鎮群的形式推動國際區域經濟合作和跨境經濟帶的形成，已經成為我國促進國際區域合作發展的新手段。為加快絲綢之路經濟帶建設，推動形成與中亞乃至整個歐亞大陸的區域大合作，中央決定在新疆生產建設兵團新建十三座城市，以加快天山北坡城市群、伊寧—霍爾果斯城市群、喀什—阿圖什城鎮群的發展。

從「內向主導」向「內外結合」的區域發展戰略轉變

由於地區發展差距的存在，我國的區域戰略主要是促進國內區域的協調發展，比如西部大開發戰略、「振興東北」戰略以及中部崛起戰略等。目前我國的經濟發展已經步入新常態，對內需要加快區域整合，促進國內統一大市場的形成，以拉動內需，推進供給側結構性改革；對外則需要積極擴大國際市場空間，促進生產資源的流動，以解決國內產能過剩的問題。「十三五」規劃提出將構建以城市群、經濟帶、重點經濟區等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協調聯動的多中心、網路化區域發展格局，全面促進國內區域合作和國際次區域合作。目前我們在國內層面出台了長江經濟帶、京津冀協同發展戰略，在國際層面提出「一帶一路」倡議，黨的十九大報告強調要以「一帶一路」建設為重點，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。可以說，這標誌著我國已經形成了內外結合的區域發展新格局。

從行政主導的區域管理向多元參與的區域治理轉變

多年來，我國以行政手段管理區域經濟，具有很強的計劃性和行政指令性，主要表現為各級政府對轄區社會經濟事務實行單一向度管理，形成了所謂的「行政區經濟」現象。由於區域管理主要依靠行政手段，區域發展中的政治因素較為突出，一些地方保護和重複建設等區域不協調問題時有發生。十八屆三中全會提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」，其中包括治理體制、治理結構和治理方式的改革。目前我國區域發展中的參與主體日益增多，新的多中心治理結構正在形成，以社會團體和專家學者為主體的社會組織為區域經濟的發展提供了重要支持。2014年，中關村社會組織聯合會成立了京津冀協同創新及區域合作專業委員會，通過舉辦京津冀區域合作懇談會、京津冀協同創新共同體高峰論壇，積極推進京津冀企業圈建設。由國內相關領域專家學者組成的「京津冀協同發展專家諮詢委員會」是中央針對京津冀協同發展戰略成立的一個諮詢機構，其主要職責是對京津冀協同發展的所有規劃方案進行審查和把關，為此中央還專門下發了紅頭文件，這在我國的區域發展歷史上十分關鍵。

從促進區域經濟增長向實現區域公平正義轉變

受「增長極」理論影響，我國的區域政策長期偏向於首位城市和核心區域。國家級新區、開發區等普遍設置在發展水平領先的直轄市、省會城市或計劃單列市，導致了區域空間結構的極化現象，比如河北省圍繞北京、天津兩大核心城市形成了所謂的環京津貧困帶。為此，習近平總書記強調，地方政府要打破 「只管自家一畝三分地」的舊思維，通過區域協同發展促進資源的公平配置和機會公平，縮小地區公共服務水平的差距。近年來，中央積極推動在區域核心城市周邊增設一批中小城市，引導人口和公共資源向中小城市流動。2017年，中央宣布成立雄安新區，規劃範圍涵蓋河北省雄縣、容城、安新三個縣，其主要職能是承接北京的非首都功能，促進冀中南腹地的經濟發展。根據規劃，雄安新區未來的人口規模將達到200萬—300萬左右，屬於我國的「Ⅱ型」大城市。從長遠看，這一城市點的設置不僅有利於推動京津冀城市群的發展，也有利於促進區域空間平等和區域正義。同時，中央積極採取措施降低區域核心城市或大城市的落戶門檻，以使更多的人享受到大城市高水平的生活福利設施。2019年，國家發展與改革委員會在新型城鎮化建設的重點任務中提出城區常住人口100萬—300萬的「Ⅱ型」大城市全面取消落戶限制、城區常住人口300萬—500萬的「Ⅰ型」大城市要全面放開放寬落戶條件，同時實現公辦學校普遍向隨遷子女開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。城市政府要向已在城鎮有穩定就業、生活但未落戶的農村貧困人口，優先提供職業技能培訓等基本公共服務。這些轉變具有明顯的公平性，符合區域經濟發展中的正義原則。

（本文系國家社科基金項目「霧霾治理的區域聯動機制研究」（16BGL205）階段性成果）

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）

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來源：中國社會科學網-中國社會科學報

責任編輯：胡雪菲 排版編輯：胡雪菲

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