替台灣出頭，澳大利亞打的什麼算盤
【文/觀察者網專欄作者 袁野】
6月3日，中國海軍第31批赴亞丁灣護航編隊3艘軍艦到訪悉尼，在澳大利亞媒體上激起了一陣大呼小叫，堪稱「友邦驚駭」。正在外訪的總理斯科特?莫里森趕忙出面澄清，平撫受驚的民眾。堂堂的「南方大陸」，怎麼會被嚇成這幅樣子？莫里森的此次出訪，背後又有何玄機？
「友邦」危急，澳洲「拉兄弟一把」
3日中國海軍入港之時，莫里森正在索羅門群島進行訪問，這是他連任總理以來的首次出訪，時機和目的地的選擇都頗有深意：一方面，香格里拉對話會剛剛閉幕，亞太地區各大國一番唇槍舌劍，好不熱鬧；另一方面，索羅門群島與台灣地區的「邦交」正傳出不穩信號，澳洲總理的此次出訪，也被廣泛解讀為「拉兄弟一把」。
索羅門群島要與台灣「斷交」的消息已經不是一天兩天了。今年3月，台灣「外交部」次長徐斯儉因此被「立委」圍攻，他承諾「在（索羅門群島）大選之前，邦交不會有問題」；此話一語成讖，4月24日，所羅門大選結束、梅納西?索加瓦雷第四次當選總理後，問題果然就來了：
5月1日，索加瓦雷在接受採訪時透露，新政府正在考慮中斷與台灣的關係，並與中國大陸建交。5月20日，所羅門兩位最大省份的國會議員領銜向總理施壓，要求他在6個月內與台灣「斷交」，否則將面臨不信任動議。國民黨「立委」江啟臣稱，所羅門50席國會議員中，有22位支持和中國建交，已逼近半數。
索羅門群島是台灣最大的邦交國，一旦「斷交」，後果不堪設想。5月2日，蔡英文「總統」不得不親自出馬，稱「這段時間面對大陸打壓確實是不斷的，會盡最大力量跟友邦聯繫，穩固彼此感情」。台灣政治大學研究員嚴震生評估，所羅門若真的有意投向中國大陸懷抱，恐怕不會拖過下半年，成為影響台灣選舉的話題。
堅持一個中國原則已成為國際關係準則，同中國大陸建交乃時代潮流、大勢所趨，本就是不可阻擋的。退一步講，中國大陸現在是索羅門群島最大的貿易夥伴，後者對「一帶一路」倡議翹首以盼，這也不是台灣小小的「金元外交」所能蠱惑的。這個時候，就需要「友邦」出場了。
此次訪問，澳大利亞總理宣布向索羅門群島提供2.5億澳元的援助，在未來十年內用於重點經濟基礎設施項目。此外，莫里森還將出資為索羅門群島修建新的總理府和外交部大樓；提供270萬澳元以幫助希望前來澳洲打工的島民；並提供26萬澳元資助當地的女子橄欖球隊。
對於幫助台灣「保衛友邦」，沖在最前面的一直以來都是美國。去年薩爾瓦多與台灣「斷交」時，華盛頓就召回了駐薩爾瓦多、多米尼加和巴拿馬的大使，警告三國未來將通過決議案，一旦與台灣斷交，美國的援助將會減少。今年5月24日，美國代理助理國務卿帕特里克?墨菲在訪問澳大利亞時宣稱，奪取台灣在太平洋地區的「邦交國」將「威脅到地區的穩定」；在香格里拉對話會上，代理國防部長帕特里克?沙納漢也發出了類似論調。
澳大利亞顯然也有這種觀點，儘管莫里森還沒有公開表達它。此舉不僅是為了替台灣「出頭」，更是為了保衛自家的「後院」。
「我不給援助，也不許你給」
長久以來，澳大利亞一直將南太平洋視為禁臠。歷史學家內維爾?梅尼曾寫道：當它還是殖民地時，澳大利亞就決心確保西南太平洋仍為「盎格魯-撒克遜的內湖」。這催生了美國門羅主義的澳大利亞版本：阻止任何未結盟的外國勢力在該地區獲得重大影響力，是澳大利亞戰略學說的核心組成部分。
在此次出訪前夕，莫里森就發表聲明稱：「太平洋地區是澳大利亞戰略前景的中心和前沿。」他表示，此次訪問發出了「一個非常清晰的信號」，「這是為了重申我們對太平洋崛起計劃、對我們的太平洋大家庭的承諾。」
雖然澳大利亞近年來政局動蕩、總理更迭頻繁，但這種戰略思想倒是一以貫之。2018年11月，莫里森在其擔任總理後的第一次外交政策演講中，就將太平洋地區定性為「家庭」，「因為歷史、地理上的接近和共同的價值觀，澳大利亞作為一個安全和發展夥伴具有天然優勢」。此次出訪，他也表示：「索羅門群島是我們太平洋家族中最親密的成員之一。」
但自二戰結束以來，除了蘇聯在20世紀80年代的短暫嘗試，的確沒有過任何未結盟勢力染指過西南太平洋，所以澳大利亞也就沒怎麼感受到「保衛後院」的壓力。在去年11月的演講中，莫里森便檢討：「澳大利亞不能把它在西南太平洋的影響力視為理所當然，但我們經常這樣做。」
總體而言，澳大利亞並沒有好好打理自己的「後院」，對「家庭成員」的福祉也漠不關心。過去幾十年里，澳大利亞的對外援助一減再減：20世紀60和70年代，該國官方發展援助（ODA）占國民總收入（GNI）的百分比約為0.65%，而到了2013年工黨政府下台前，這個數字下跌到0.37%，聯盟黨上台後更是大砍一刀，跌至0.22%，對外援助僅占政府總支出的1%左右，是「最不慷慨」水平。這些援助中，只有三分之一投放在太平洋地區。《衛報》感嘆：自2013年上台來，聯盟黨政府已經削減了110億美元的援助，「澳大利亞作為援助捐助者的表現，以及我們作為可靠夥伴的聲譽，近年來已大大削弱」。其他前殖民宗主國，如美國、歐盟和法國的吝嗇程度也大同小異，對太平洋國家的援助總額在2011年至2016年期間萎縮了20%。由於私人投資者擔心風險、還覺得沒錢可賺，西方國家在基礎設施建設方面更是乏善可陳。
這些都導致南太平洋島國雖然資源豐富，但仍深陷貧窮。索羅門群島2017年的人均GDP只有2426美元，巴布亞紐幾內亞2488美元。索羅門群島的互聯網普及率僅10%，因為沒有光纜，只能依靠昂貴的衛星技術上網。巴新的人口中，只有13%與該國的電網相連。由於太平洋島國都是小國寡民，又分散在眾多的島嶼和大片海洋上，政府提供基本服務既困難又昂貴，所以領導人們對任何外部援助都舉雙手歡迎。
中國的援助堪稱雪中送炭。2014年，中國還是西南太平洋地區的第四大捐助國，落後於澳大利亞、美國和紐西蘭。但隨著中國援助的穩定增長和前三名的紛紛削減，到2018年，中國已經一舉躍升為年度最大援助國，2017年承諾的援助額（40億美元）已經是澳大利亞（8.15億美元）的四倍。中國最大的援助對象是巴布亞紐幾內亞，包括35億美元的國家公路項目，以及農業工業園區、水電項目和醫院。
三分之二的中國援助用於道路等運輸項目，相比之下，澳大利亞的援助則主要花在政府和民間組織（35%）、多部門/跨部門（15%）、健康（14.4%）和教育（14.4%）等「軟實力」之上。《澳大利亞人報》就悻悻地稱：「也許中在太平洋地區有更宏大計劃的最有力證據就是它經常投資於島國想要的項目，儘管這從經濟角度看是沒有意義的。華盛頓沮喪地看著北京投資數百萬美元用於開發薩摩亞的體育設施，包括其國家體育場，使得它可以舉辦太平洋運動會。」
毫不奇怪，越來越多的太平洋國家渴望加入「一帶一路」。巴布亞紐幾內亞，庫克群島，斐濟，湯加，萬那杜，薩摩亞和紐埃都已經與中國達成協議，這個名單還在增加。
於是澳大利亞殺了出來。2017年，堪培拉取代華為，成為連接索羅門群島、巴布亞紐幾內亞和澳大利亞的海底光纜的建設者。2018年，澳洲朝野又聯合行動，熱炒了所謂「中國在萬那杜建設軍港」的謠言。這還只是個開始。
「太平洋升級戰略」
「我的政府正在將太平洋地區重新置於應有的地位——澳大利亞的戰略前景，外交政策，和最高級別的個人關係的前沿和中心……這是我們的後花園（patch）。這是我們負有特殊責任的地方。我們始終擁有，而且永遠都會擁有。我們把後背交給彼此。我們不僅僅是合作夥伴，我們是太平洋家庭的成員。」
在2018年的APEC會議上，莫里森以上面這一段令人肉麻的話語提出了他的「太平洋升級（Pacific Step-Up）」戰略。今年5月連任後，他再次強調，加強澳大利亞在印太地區的戰略地位，將是他未來政府的首要任務之一。
這些都不止是說說而已。今年1月，莫里森成為數十年來首位到訪萬那杜和斐濟的澳洲總理；澳大利亞國防軍司令迅速跟進，訪問了萬那杜、湯加、斐濟和索羅門群島，外交部長朱莉?畢曉普更是忙碌非常。大選後，他任命親密盟友亞歷克斯?霍克領導新成立的太平洋和國際發展部，後者隨他一同出訪了索羅門群島。4月公布的2020年預算案也強調了澳大利亞的重新重視：
面向太平洋島國的ODA較2019年增加8%至14億澳元，占外援總支出的35%，為近30年來的最高比例。在ODA整體減少的情況下，面向太平洋的部分卻在增加。畢曉普表示，政府計劃在未來五年內逐步將ODA佔GNI的比例增加至0.33%。澳大利亞還增加了派駐庫克群島、法屬波利尼西亞、馬紹爾群島、紐埃和帛琉的外交人員。反對黨工黨也呼籲「重新關注太平洋」，表明這些措施是兩黨共識。
為了應對「一帶一路」，澳大利亞也宣布要建立自己的基礎設施投資銀行。2018年11月，莫里森宣布將為太平洋地區推出價值20億澳元的基礎設施融資機制，擬定名為「太平洋投資銀行（Pacific investment bank）」。此外，還將另外撥款10億澳元用於澳大利亞出口融資與保險公司（EFIC）。
戰略不僅包括混凝土，還少不了大炮。2018年11月，澳大利亞宣布和巴新在後者的馬努斯島（Manus Island）上建立一個聯合海軍基地，還簽署了一系列關於防務和警務合作的協議。馬努斯島上本就有美國的隆布魯（Lombrum）海軍基地，將來可能演變成三國防務機制。巴新是西南太平洋最大的國家，且擁有豐富的礦產資源，若非該國5月下旬出現政治動蕩，莫里森本想選擇這裡作為他的新任期首訪之地。
澳大利亞的組合拳並非單打獨鬥，而是在美國「印太戰略」指揮棒下起舞。不止是澳大利亞，華盛頓及其盟友都已經結束了對西南太平洋的「戰略疏忽」。去年7月，美國國務院宣布了1.13億美元的新資金，用於擴大印度太平洋地區的經濟參與；9月，美國承諾加入太平洋區域基礎設施基金，該機構旨在協調每年給予太平洋島國的3.5億美元捐贈；2018年年底，美國國會通過了「更好地利用投資促進發展（BUILD）」法案，這是一個600億美元的計劃，旨在刺激私營部門投資、以抗衡「一帶一路」。
美國的介入從來不止於經濟，外交和軍事才是主角。美國戰略與國際研究中心（CSIS）的報告稱，中國的崛起及其在太平洋地區日益增長的影響力使得美國比第二次世界大戰結束後的任何時候都更加關注該地區。這種關注最為明顯的標誌就是白宮決定在國家安全委員會（NSC）中新設一位負責大洋洲和印度-太平洋安全的主任，這一角色由亞歷山大?格雷擔任。美國高級官員對該地區的訪問明顯增加：今年早些時候，NSC亞洲事務主管馬修?波廷格和格雷一起前往萬那杜、索羅門群島和澳大利亞；五角大樓助理印度太平洋安全局局長蘭迪?施里弗今年也訪問了該地區，前文提到的帕特里克?墨菲亦是如此。今年5月，特朗普還成為史上第一位歡迎帛琉、馬紹爾群島和密克羅尼西亞聯邦領導人訪問美國的總統。
與此同時，日本也在東南亞做出了重大承諾，通過其2000億美元的質量基礎設施合作夥伴關係，推動高標準、高影響力的基礎設施投資。東京還加深了與太平洋島國的投資、援助和夥伴關係，在薩摩亞建立了氣候變化中心，增強其地區外交存在，並增加向該地區派遣的商業代表團的數量。
紐西蘭將其對太平洋鄰國的援助放在首位。2018年春天，總理傑辛達?阿德恩簽署了「太平洋重置（Pacific reset）」法案，宣布未來4年紐西蘭外交預算增加7.14億紐西蘭元，在該地區增加發展援助和外交存在。她的右翼副總理兼外長溫斯頓?彼特斯更是活躍，在莫里森出訪後不久，他也將到訪索羅門群島。
這份名單同樣也在增加。法國、印度、韓國、英國和台灣地區都對西南太平洋表示了興趣。至於澳大利亞，顯然將在這場博弈中發揮主導作用。
「不要通過二元稜鏡看待中美關係」
實事求是地說，澳大利亞在太平洋地區有著得天獨厚的優勢。儘管中國對該地區的援助大幅增加，但總量仍比不上澳大利亞。該國仍是巴布亞紐幾內亞最大的進口來源國，幾乎是中國的兩倍；在斐濟、吉里巴斯和萬那杜也領先中國。澳大利亞同島國們的民間聯繫的緊密程度更是無與倫比：共同的價值觀和語言，共同的體育愛好，成千上萬的太平洋島國國民在澳大利亞讀書和工作，更多的人則每天浸淫在澳大利亞的電視、廣播和網路中。此外，澳洲還擁有深厚的根基、巨大的殘餘影響力，以及與美國和紐西蘭等其他地區大國的強大夥伴關係。
但澳大利亞深知，它不應與中國真的在此區域陷入戰略對峙。6月3日，莫里森就拒絕支持美國對中國「破壞穩定」的指責，公開表示澳大利亞並未通過「美國或中國的二元論」來看待自己同太平洋國家的關係。他說：「只通過這樣的二元稜鏡（binary prism）分析世界，將面臨巨大的危險……我當然不會（這麼做）。澳大利亞當然不會。澳大利亞歡迎中國的經濟增長和發展。」此次允許中國艦隊到訪，也是莫里森政府所釋放的善意。
這種態度很大程度上歸因於澳大利亞對中國的經濟依賴，也歸因於美國逐漸趨向孤立所帶來的巨大不確定性。幾乎在莫里森出訪的同一時間，《紐約時報》爆料稱特朗普政府曾考慮對澳大利亞鋁業徵收關稅，在軍方官員和國務院的強烈反對下方才作罷。特朗普前首席策略師史蒂夫?班農的一席話更是令人浮想聯翩：6月1日，在接受《澳大利亞人報》專訪時，班農表示「澳大利亞人是該礦區的金絲雀，在喚醒美國方面扮演了重要角色」。過去，煤礦工人會帶著金絲雀下井，這種鳥對危險氣體的敏感度超過人。如果金絲雀死了，礦工便知道需要撤離。考慮到煤礦在澳大利亞的重要性，班農的這個比喻的確巧妙；但前者是否願意充當這隻「死鳥」，就值得畫個問號了。
就算堪培拉樂意為美國充當馬前卒，至少在南太平洋地區，他們的話也不一定好使。該地區島國當下最關心的問題之一就是氣候變化問題，畢竟海平面上漲對他們來說是實實在在、迫在眉睫的威脅。但偏偏在這一點上，無論是退出巴黎氣候協定的特朗普還是在大選中對激進環保政策說不的莫里森都沒有發言權，反倒是中國正充當著對抗氣候變化的中流砥柱。
長期冷落、無視鄰國的負面印象也不會一時半會兒就消除。《衛報》承認，澳大利亞發展工作者和當地政府的關係非常好，但遺憾的是，太平洋島國首都和堪培拉之間缺乏溝通。雖然莫里森主張大家都是「太平洋家庭」的一部分，但上一次澳大利亞總理到索羅門群島「走親戚」的卻是在2008年。盎格魯-撒克遜人的傲慢更是掩飾不了的：《澳大利亞人報》的一篇社論就赤裸裸地宣稱：「幾十年來，太平洋上的小島國一直依賴我們，視我們為朋友和恩人（benefactor）」。
相比於澳大利亞，太平洋島國更不喜歡在中美之間站隊。CSIS報告指出，許多太平洋島國領導人不會從地緣政治競爭角度看待中國與西方之間的經濟競爭，而是傾向於選擇為他們提供最優惠價格的國家作為盟友。「由於中國被視為經濟發展的受歡迎的外部合作夥伴，因此該地區不希望在與中國競爭方面加強參與。」報告還表示，「太平洋島國已經明確指出，雖然美國、澳大利亞和紐西蘭在太平洋的參與得到了加強，但許多人對其是否具有廣泛性和可持續性提出了質疑。」
換言之，澳大利亞需要證明自己的熱情是真誠的、永久的，而非僅僅是為了戰略利益而進行的短期作秀。畢竟，在太平洋國家眼中，中國是貧賤時的患難之交，澳大利亞則是一位有需要時和你稱兄道弟、沒需要時就一腳踢開的遠房表親。
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