征地萬畝糧田建產業園：國家示範「先鋒」緣何淪為「爛攤子」

安徽省池州市的江南產業集中區，主幹道旁的廠房空無一人，樓頂瓦片已經脫落。 姜剛 圖位於安徽省池州市貴池區的安徽省江南產業集中區，2010年開建至今已近十年。近日，《瞭望》新聞周刊記者在此看到，偌大的集中區內，稀稀拉拉建了部分廠房，大面積閑置土地上雜草叢生。

集中區的被征地農民李得華告訴記者，以為政府開發了個「盼頭大」的項目，能像當初征地時承諾的那樣，以後在家門口就有飯吃了。可十年過去了，地沒了，家門口的廠房沒建起來，就業也沒著落。

位於蕪湖市鳩江區的安徽省江北產業集中區情況類似。站在該區產業孵化園的四層樓上，目之所及是大片荒草地和水塘。

隔江相望的一南一北兩個產業集中區，原本是為高規格承接產業轉移而設立，選址於糧倉沃野，匆匆上馬，最終運轉維艱，土地廠房閑置，部分項目爛尾，深陷生存困境。

國家示範先鋒緣何淪為大面積土地閑置、負債百億的「爛攤子」？

糧倉上圈地搞工業

江南產業集中區相關負責人告訴本刊記者，兩個集中區均選址於長江岸邊。江南集中區所在地是長江沖積平原，有「江南糧倉」之稱，當時規劃面積近30萬畝，建設之初一次性預征了5萬畝土地。「已經用了2.4萬畝地，但用的裡面有不少地還空著。」據介紹，江南集中區的土地是先征後批，按照原國家土地督察南京局的意見，是不能預征土地的，「但已經從農民手裡把地拿來了，不能還回去也不能荒著，一部分地只好讓農民繼續耕種著。」

記者看到，在已用土地上建了一排排廠房，但大量廠房空無一人。上述負責人說，現在集中區獲批的建設用地約6000畝，商務用地約3000畝，「還有上萬畝土地空著。」

江北產業集中區管委會工作人員告訴本刊記者，該區從老百姓手裡徵收了3.3萬多畝地，征而未批的佔到一半左右。有用地指標時就用，沒有指標時老百姓就先種著。「兩個集中區所在地原是大片良田，種一季水稻一畝能收千餘斤。」集中區的被征地農民說，十年下來，上萬畝良田荒廢的糧食損失就達上億斤。

記者了解到，當初，設立江南、江北產業集中區的定位是皖江城市帶承接產業轉移示範區「先鋒」，高起點承接沿海地區和國外產業轉移，旨在打造示範中的「示範」。可是，在兩個集中區，記者並沒有見到示範產業，多是一些「小、散、雜」的企業，還不乏爛尾項目。

在江南產業集中區科技孵化園，一家從事調味品生產的企業負責人說，「這幾年企業走馬燈式地變換。隔壁有家電動車企業，搞得不行就放那兒不幹了。」

江北集中區註冊企業近600家，其中工業企業23家，規上企業8家。記者走訪發現，正常生產且有一定規模的企業僅三四家，這也是集中區一直對外宣傳的幾家「盆景」企業。一位幹部說，一些註冊企業實際是開票企業，實體在外，為了享受稅收減免在此註冊，「這些企業像候鳥一樣，享受完政策就走人。」

「當初集中區並沒有想清楚發展什麼產業，就著急上馬先把廠房蓋起來；後期這裡來個鋁材廠，那裡來個紡織廠，產業發展分散、雜亂。」江南產業集中區相關負責人說。由於企業小散亂，去年江南集中區工業企業稅收僅5000多萬元，基本上都是小微企業貢獻的。

一位集中區幹部透露，這些年，集中區產業難興，項目爛尾現象卻不鮮見。在江北集中區，一家名為中甘國貿中心的項目，標牌破敗，人去樓空。工作人員說，這是該區一個資不抵債的爛尾項目，目前像這樣拿了地做不下去的項目有十幾個。

安徽省委巡視組一位曾參與集中區巡視的幹部說，產業集中區選址在一片農田上，周邊缺乏產業基礎和配套，其中江南集中區所在的池州市是皖南生態旅遊區，工業基礎薄弱，在這樣的地方突擊搞工業化先天不足。

負債超百億陷生存泥沼

「我們集中區從征地拆遷到基礎設施建設，投下去120億元，形成了巨額債務。」江北產業集中區管委會工作人員說，這幾年逐步消化，截至今年一季度末，還有46億元債務。

江南集中區債務更多。江南產業集中區相關負責人說，該區債務80多億元，其中政府債務51億元，每年僅支付利息就達1.7億元，這三年是集中區最困難的時期。

前幾年稅收優惠加上缺乏產業，集中區收入有限，債務償還主要靠中央財政補貼，如今財政補貼即將到期。江南產業集中區管委會某負責人說，前幾年中央和省級財政一年補貼5億元，2016年起減至3億元，隨後每年退坡6000萬元，今年是1.2億元，還不夠支付債務利息。「目前的稅收還不足以養活自己，另外還要付工程款，資金壓力巨大。」

面對集中區的債務負擔，池州市相關負責人表示，當地是吃飯財政、轉移支付財政，2018年收入僅107億元，支出已達154億元，無力負擔集中區的債務。

多位基層幹部表示，當初上級把集中區作為高配的正廳級直管區，轟轟烈烈推進建設，但一年後改成「省市共建、以市為主」，降格為副廳級單位，大量建設任務交給地方，地方「小馬拉大車」心有餘而力不足。

此外，集中區一位幹部說，原本集中區的稅費省級留存部分是留給區的，但這個政策從2016年就收回了，「集中區選址在一片農地上，我們用5年時間才把基礎設施建好，企業開始落戶，正要用政策時撤火了，等於空頭優惠，這一項每年就是1.5億元左右。」

巨額債務重壓之下，一些需要資金等配套的大企業「難引進」。「我們只能招一些中低端產業，這限制了產業高質量發展。」江南產業集中區管委會某負責人說，上海一家新能源汽車企業準備投資30億元，需要集中區占股投入5億元配套資金，無奈拿不出來，後來企業落戶江蘇了。

決策變化快 基層難落實

本刊記者了解到，安徽江南、江北產業集中區是當地積極爭取並獲得國家批准建設的。2010年，國家有關部門批複後選址池州、蕪湖兩地成立了省級直管的江南、江北產業集中區示範先行。

多位幹部直言，集中區從選址開始，就多有爭議，「投幾十億元把糧倉征掉了，後來省級直管模式負擔不了，只好『省市共建、以市為主』把負擔甩給地方。」

事前缺規劃，負債而建。集中區一位幹部說，集中區設立6年後，總體規劃才獲批複。此前集中區發展並沒有進行科學合理的規劃設計，只是先把標準化廠房建起來。

江北產業集中區管委會工作人員說，當初的口號是「一年打基礎、三年見成效、五年大發展」。江北集中區沒有城市依託，過了5年道路才建好，企業陸續投產，想要五年大發展，脫離了實際。

事中無考慮，產業布局「隨意」。多位集中區幹部說，集中區定位省級直管時，大家都期望上級會宏觀布局和引導產業，但實際並沒有。2012年，兩個集中區行政管理體制從省級直管調整為「省市共建、以市為主」後，無產業基礎、配套優勢的集中區產業發展更難定位，最後只能「撿到籃子里都是菜」。

事後無補救，老百姓失望。集中區多位失地農民說，當初政府承諾集中區會引進很多工廠、會有家門口就業，但現在正常生產的企業沒多少，一些失地農民找不到工作。

受訪基層幹部表示，兩個集中區發展受困，還在於決策變化太快，讓基層無所適從。原本集中區為省級直管，不少企業是沖著這個金字招牌來的，沒想到一年多後改為「省市共建、以市為主」，企業覺得政策穩定性差，有的乾脆就不投資了。

管理體制的變動還造成集中區政策含金量縮水。集中區一位幹部說，省級直管時，集中區用地計劃單列，每年有5000畝的農用地轉為建設用地指標；體制調整後，用地指標由集中區和市裡統籌，指標銳減到每年1000畝或2000畝。

配套政策缺乏也讓集中區「心有餘而力不足」。集中區幹部反映，作為派駐單位他們沒有行政資源、社會資源，想建學校和醫院等產業配套都難。

協同施策助力脫困

基層幹部群眾認為，十年時間，從國家示範「先鋒」淪為負債百億的「爛攤子」，兩個集中區的教訓深刻。

曾經巡視過集中區的安徽省委巡視組一位幹部認為，兩個集中區從政策高地到發展窪地，違背經濟規律、在沒有產業基礎的地方超出承受能力發展集中區，脫離了實際。

基層呼籲，面對集中區過大的攤子和沉重的包袱，省市應發揚擔當精神，協同起來，精準施策，助力脫困。

多位集中區幹部建議，恰逢長三角一體化國家戰略出台，這給承接產業轉移使命的集中區以重生的契機。在自身努力對接的同時，盼望加大上級協調和支持力度，從長三角一市三省的層面制定產業目錄，布局有發展前景、國家扶持、體現差異化的產業。

還應強化園區整合，避免同質化競爭、浪費有限行政資源。以池州市為例，江南產業集中區、池州經開區、池州高新區都集中在城市東面，可探索三區聯動，促進園區改革創新和高質量發展。

此外，基層幹部建議，保持各項政策相對穩定。目前兩個集中區都缺乏自我造血能力，也都有著難得的新發展機遇，可適當延長政策支持。

（來源：《瞭望》新聞周刊）

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