美國總統權力的擴張

議員控告總統

1982年，以克勞克特為代表的美國國會參、眾兩院共29位議員，向哥倫比亞特區聯邦地區法院起訴里根總統。克勞克特訴稱，總統在未事先通知國會的情況下，向已陷入內戰狀態的薩爾瓦多軍政府提供多項軍事援助，違反了《戰爭權力決議案》；法院可以查明美國軍隊現在是否處於戰爭狀態，如果調查結果是肯定的，法院有權命令總統依據《戰爭權力決議案》提交報告或撤軍。

案件開庭後，總統的辯護律師在法庭上表示，是否應該按照《戰爭權力決議案》提交報告的斟酌權屬於總統，即總統認為美國軍隊已經處於敵對形勢或即將處於敵對形勢才會提交報告，反之，就不會提交報告；辯護律師還認為這只是總統與國會的權力之爭，法院無權干涉。

主持本案審判工作的格林法官，代表法院在判決書中指出，本案不僅僅涉及國會和總統的權力分配，還涉及到程序，法院有權進行審查；但本案涉及敏感的軍事問題以及對戰爭狀態的認定，應該先由國會進行調查，作出決議；如果總統置之不理，法院再介入審查。因此法院駁回原告訴求，原告也沒有進行上訴。

難以制約的總統權力

要理解這個案例，需要我們了解《戰爭權力決議案》出台的背景和目的。由於美國實行三權分立體制，國會擁有宣戰權，但總統作為三軍總指揮，享有戰爭指揮權。為了逃脫國會的限制，美國總統往往不宣而戰，二戰後未通過國會的朝鮮戰爭和越南戰爭，讓美國吃盡了苦頭。朝鮮戰爭持續3年，用兵44萬，美軍死亡失蹤約5.4萬人；越南戰爭持續14年，用兵55萬，美軍死亡失蹤約5.8萬人。因此，越戰即將結束時，國會制定了《戰爭權力決議案》，規定總統應於下令軍隊進入戰爭狀態之前，在可能時與國會會商，軍隊在進入戰爭狀態或臨近戰爭狀態後的48小時內，總統應向國會報告。這個決議案就是要讓總統在對外戰爭時及時向國會彙報，以此制約總統的戰爭權力。

我們還要弄明白克勞克特等29位議員發動這次訴訟的意圖。美國國會是由參議院和眾議院兩院組成，每院都是由共和黨議員和民主黨議員兩派組成，而總統屬於其中一派，里根總統就屬於共和黨。想讓國會兩院都通過一個反對總統的決議，即讓國會兩院認定美國軍隊已經處於戰爭狀態是幾乎不可能的。因而，克勞克特等人希望通過訴訟的方式，讓法院裁定美國軍隊介入薩爾瓦多是處於戰爭狀態，從而讓總統提交報告或撤軍。但聯邦地區法院並不配合國會，而是把球又踢給了國會，讓國會先行調查，克勞克特等人感覺沒有可能性，所以沒有進行上訴。

這裡法院為什麼不配合國會制約總統的權力呢？因為美國實行三權分立，相互制約。國會和總統是兩大實權部門，國會掌握著美國的錢袋子，總統抗著美國的槍杆子，司法必須保持中立，當兩強相爭時，獨立地裁決，才能發揮四兩撥千斤的作用。司法部門一貫標榜自己不涉及政治議題，當被告認為法院無權裁決政治議題時，法院駁斥說本案涉及到程序問題；當國會希望法院能夠進行配合時，法院又希望能夠與政治議題區分，這就是法院的高明之處。

總之，從這個案例分析來看，在體制上很難制約美國總統權力的擴張。為什麼美國一貫標榜的權力制衡在這兒不靈光了呢？應該有更深層次的原因。

行政權力擴張是必然趨勢

從西方現代政治史的角度來看，國家權力的中心從立法權轉到行政權是必然規律。英國資產階級革命後，建立了現代政治體制。最初權力的中心是在由貴族把持的上議院，下議院成員的提名權掌握在貴族手中；隨著社會的發展，國家權力的中心由上議院轉到下議院，上議院僅僅掌握著一定的司法權；後來，國家權力中心又由下議院轉到以首相為核心的內閣中。英國內閣都是由選舉獲勝的政黨組閣，因而英國內閣直接控制英國下議院的多數席位，政府的決策基本上在議會暢通無阻，並通過行政立法奪得了議會的一部分立法權。

我們再看法國的情況。1789年，法國大革命爆發後，雖經多次反覆最終確立了民主共和政體。國家權力中心在議會，法國實行一院制，總統為國家虛位元首，沒有實權，總理內閣對議會負責，議會擁有倒戈權。由於議會內黨派林立，內閣總理像走馬燈似地輪換，幾乎半年換一個。1958年，戴高樂總統上台，頒布了新憲法，標誌著法國國家權力中心由議會轉到了行政即總統身上。總統任免內閣成員，主持內閣會議，擔任軍隊最高統帥，解散議會重新選舉，限制議會的倒戈權，削弱議會的立法權。總統成了國家統一的象徵，憲法施行的保證者，是權力最大的人。

美國同樣不可能逆轉這一趨勢。建國初期，美國國家權力中心肯定在國會，因為如果國會權力不大的話，開國者不會如此周密地設計兩院制，並讓兩院相互制約，現在來看這種設計已經成為國會制約總統的累贅。從上世紀30年代羅斯福新政開始，美國國家權力就大幅向總統轉移。為了對抗大蕭條，國會授予羅斯福總統極大的權力，實行新政，發布了一些行政命令如《最低工資法》。法院為了制約行政權的擴張，通過司法審查宣布《最低工資法》違憲。但羅斯福總統要求國會授權增加大法官的人數，從而控制了聯邦最高法院。最後聯邦法院被迫讓步，宣布《最低工資法》沒有違憲。從那以後，國會和法院的權力都再也沒有超過總統。

總統權力不斷擴大，這說明對權力的限制是一個世界性難題，甚至有些國家如委內瑞拉，通過民主選出的總統，最後竟然變成了任期無限的終身大總統。由此看來，如何限制總統的權力擴張，使總統不要變成專制者，這是民主國家的一個嚴峻問題。

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