放寬城市落戶，一紙不再定終身！

原文 ：《放寬落戶條件是新型城鎮化的內在要求》

本報記者 |潘圳

圖片 |網路

「開放落戶」是中國社會發展的必然結果

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視新型城鎮化工作。2013年召開了改革開放以來第一次中央城鎮化工作會議，2014年黨中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃》，2015年召開了中央城市工作會議，2016年國務院印發了《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，對新型城鎮化工作作出了全面部署。2018年，國家發改委印發《推進新型城鎮化建設重點任務的通知》，提出「中小城市和建制鎮要全面放開落戶限制」。多年來，推進新型城鎮化高質量發展的工作不斷取得新進展。

當前，我國正處於城鎮化快速發展的中後期，從國際比較看，2017年，上中等收入國家平均城鎮化率為65.45%，高收入國家平均城鎮化率為81.53%，同期我國城鎮化率為58.52%，比世界平均水平高3.7個百分點，但與處於相同發展階段的上中等收入國家平均水平相比，低了近7個百分點，與高收入國家差距更大，還有很大發展潛力。按照發改委公布的指標，今年全國常住人口城鎮化率要達到60.6%，戶籍人口城鎮化率達到44.4%。常住人口城鎮化率的目標將提前完成。

今年是新型城鎮化邁向高質量發展的重要一年，加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，重點要推進四方面工作。國家發改委政策研究室副主任孟瑋告訴記者，一是著力抓好重點人群落戶，提高農業轉移人口市民化質量；二是著力抓好城市群和都市圈規劃建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展；三是著力提升硬實力和優化軟環境，增強城市可持續發展能力；四是著力促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，持續提升城鄉融合水平。

「進一步放寬大城市落戶條件是進一步推進新型城鎮化的內在要求，也是中國社會發展的必然結果和方向，是大勢所趨、人心所向。」中國社科院人口與勞動經濟研究所人口與社會發展研究室主任林寶向本報表示，按照目前的城鎮化發展速度，要完成《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中提出的常住人口城鎮化率達到60%和戶籍人口城鎮化率達到45%左右的目標，應該問題不大，但要實現「戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現一億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶」仍然有一定難度，迫切需要進一步推動。從當前情況來看，城市落戶條件的限制是兩個城鎮化率差距縮小和常住非戶籍人口落戶的重要障礙。因此，此時出台政策進一步放寬大城市落戶條件，正是推進新型城鎮化的客觀需要。

此前，許多省會城市、二線城市「廣栽梧桐引鳳凰」，被媒體稱為「搶人大戰」。人口流動是一個綜合問題，人們選擇在哪類城市落戶前會對成本收益做出預判和評價。中原地產研究中心的報告顯示，在2019年發布各種人才引進與落戶等政策的城市已經超過50個。特別是二三線城市，比如，今年2月，陝西省會西安明確全國高等院校在校學生（教育部學信網在冊人員）均可遷入該市落戶。3月，河北省會石家莊全面放開城區、城鎮落戶，成為首個實施落戶零門檻的省會城市。

眾所周知，中國長期低生育水平導致勞動年齡人口已經進入下降通道，整個社會日益認識到人口的重要性，特別是一些力圖做大做強、成為區域甚至是國家中心城市的城市「春江水暖鴨先知」，率先意識到人口規模和質量對城市競爭力的重要性，紛紛以人才競爭為核心開展了實質上的人口競爭。

林寶進一步向本報指出，近兩年在各城市之間的人口競爭正愈演愈烈，實質上已經推動了這些城市落戶條件的放寬。在此時進一步放開大城市落戶條件，與這些城市的需求和政策方向相一致，大多數城市會持歡迎態度，政策推進的阻力將大大減輕，政策實施效果預計也將較為明顯。進一步放寬大城市落戶條件是中國人口形勢變化的必然結果。

破解推進城鎮化過程中的難點

我國處在人口城鎮化率迅速提高的區間。按照聯合國人口活動基金的預測，到2049年我國城市化率有望達到76.91%，城鎮人口將達到12.14億，城鎮人口還會新增3.8億左右。這些新增的城鎮人口，會流入大城市還是小城鎮？是靠擴大現有城鎮規模還是需要建立新的城鎮來吸納這些新增的城鎮人口？「人到哪裡去」和「錢從哪裡來」仍然是推進城鎮化過程中面臨的兩大難點。

正確認識我國鄉—城勞動力和人口流動的規律和趨勢，弄清楚「人到哪裡去」，是規劃大中小城鎮體系、制定差別化城市落戶政策的基礎。世界銀行社會諮詢專家、武漢大學「兩型社會」研究院副院長成德寧向本報記者表示，目前，我國對於城鎮化過程中「人往哪裡去」問題的認識，還存在著兩種錯誤傾向：一種傾向是超大和特大城市預測和規劃的人口規模過於保守，導致規劃控制的人口規模一再被提前突破，結果實際人口規模超出了預測和規劃的人口規模，大城市「只準備了一桌菜，卻來了兩桌客人」，規劃的用地和基礎設施建設規模不能滿足實際人口的需求，從而造成城市用地緊張、基礎設施不敷使用、城市擁擠、人居環境惡化等問題。

另一種傾向是沒有區位優勢和發展潛力的中小城市，好大喜功，盲目擴大人口規模規劃，不合理規划了建設用地及基礎設施建設規模，結果這些城市人口吸引力小，人氣不足，造成土地和基礎設施的浪費和閑置，甚至出現「鬼城」現象。準確預測我國未來農村流動人口的流向和流量，是推進新型城鎮化的難點之一。

受戶籍制度、社會保障制度、土地制度等一系列城鄉分割體制的影響，我國以往的城鎮化是「沒有市民化的城鎮化」。到2018年，我國常住人口城鎮化率達到59.58%，而戶籍人口城鎮化率仍只有43.37%，全國有多達2.41億的人口居住和工作在城鎮，但卻沒有城鎮的戶籍，未能真正融入城鎮社會，實現市民化，而是長期處在「流而未遷」的狀態。這一方面導致農村大量家庭「夫妻分居」，帶來「留守兒童」、「農村人口嚴重老齡化、空巢化」等問題；另一方面，數以億計的流動人口不能享受與城市居民同等的公共服務，使相當一部分流動人口出現「融不進城鎮、回不去農村」的迷茫，妨礙了城市社會融合。

推進新型城鎮化，首要任務就是把有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，而實現市民化，需要政府加大城市基礎設施的投資，增強公共服務的供給能力。過去，我國許多地方政府建立起「土地出讓收入」和「土地抵押貸款」相結合的「土地融資」模式，「以地生財」、「以地興城」，土地出讓收入和土地抵押貸款實際上成為地方政府籌措城鎮化的資金的主要來源。

這種城鎮化的融資模式不僅難以為繼，而且容易導致城市盲目圈地、抬高房價、侵犯農民權益等問題，還潛藏著地方債務風險。如何建立可持續的城鎮化融資模式，形成穩定、長期、可持續的城鎮化投資來源，也是推進新型城鎮化需要破解的難題之一。亞洲開發銀行前研究部主任、復旦大學世界經濟研究所所長萬廣華則認為，出現在公共服務提供方面的困難和挑戰，可能是教育和醫療資源的分配與使用。

城鎮化發展和鄉村振興並行不悖

中國幾十年來的城鄉分割制度體系，為城鄉一體化設置了重重障礙，而建設現代化強國的一個目標就是要逐步縮小直至最終消除城鄉差別，即實現城鄉一體化。目前中國正處於城市化加速發展階段，預計這個階段會持續到2035年，2035年以後進入平穩發展階段。根據國家統計局數據，2017年外出農民工17185萬人，其中進城農民工有13710萬人，今後15至20年內會有更多農村人口流向城鎮。

既然人口從農村流向城鎮是必然現象，那麼如何處理城鎮和農村之間的關係？城鎮化進程中，農村要如何發展？城鎮化發展和鄉村振興如同鐵路的兩根鐵軌，二者並行不悖。中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊曾公開表示，現階段農民進城落戶定居，是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重農民意願，不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶的條件。

「城鄉之間勞動力流動應該從以前的農村到城市的單向流動，變為城鄉之間的雙向流動。一方面，隨著新型城鎮化的推進，農村大量人口流向城市；另一方面，城市化過程中形成的一部分優質人力資源將配置到鄉村，為鄉村的發展注入活力。」國務院發展研究中心農村部部長葉興慶認為，新型城鎮化和鄉村振興並不矛盾，應同步協調推進。

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥告訴記者，在要素流動方面，人才的自由流動首先要取得突破。在產業發展方面，需要促進鄉村經濟多元化發展，實現城市與農村互補。加快推動城鄉融合發展，對於縮小城鄉差距、提供更多就業機會、提高農民生活質量、促進農民收入持續增長，具有重要意義。

儘管《任務》強調了要推進常住人口基本公共服務全覆蓋，但從以往城市政府的實際操作來看，戶籍仍然會在相當長的時期內成為公共服務供給中的一個重要標籤，落戶從非戶籍人口變成戶籍人口是公平享受基本公共服務的重要前提。

要進一步推進社會公平和社會進步，進一步放開大城市落戶條件是必然方向，《任務》中的相關規定正是順應了這一發展方向。林寶向本報強調，必須清醒認識到，《任務》提出的只是中國戶籍制度改革的一個階段性任務，並不是中國戶籍制度改革的終點。下一步，還需要繼續切斷戶籍制度與各項福利之間的聯繫，打破戶籍制度造成的區域分割、人群分割，讓戶籍制度回歸戶籍登記的本義。

文章原載於社會科學報第1664期第1版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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