地方立法監督：問題與路徑探索

如何提高和保證地方立法質量已成為地方法治建設的前提和關鍵。地方立法監督可通過對地方立法活動過程及其結果的監察和控制，防止地方立法超越立法許可權、違反立法程序，保證地方立法在法律體系中的協調一致、避免與上位法或同位階法之間的衝突和矛盾，對提高和保證地方立法質量具有溯本清源之效。通過對地方立法監督的完善，從源頭上提高地方立法的質量，以貫徹落實中央關於全面推進依法治國對地方法治建設的部署和要求。

現行地方立法監督的規範構成

我國地方立法主要由地方性法規、民族自治地方法規、授權經濟特區法規、地方政府規章四類組成。依據《憲法》《立法法》《各級人大常委會監督法》《法規備案審查工作程序》《法規規章備案條例》的相關規定，我國現行地方立法監督由如下要素構成：第一，地方立法監督形式，主要包括立法批准、立法備案、立法審查、立法改變或撤銷、立法裁決、立法後評估六種形式。第二，地方立法監督主體及其許可權，具體包括：全國人大對自治區自治法規享有立法撤銷權；全國人大常委會對自治區自治法規享有立法批准權，對地方性法規、自治州、自治縣自治法規、授權經濟特區法規享有立法備案權，對地方性法規、自治區、自治州和自治縣自治法規、授權經濟特區法規享有立法審查權，對地方性法規、自治州、自治縣自治法規、授權經濟特區法規享有立法撤銷權等；國務院對省、設區的市兩級地方性法規、自治州、自治縣自治法規、地方政府規章、授權經濟特區法規具有立法備案權和立法審查權，對地方政府規章具有立法改變或撤銷權，對地方政府規章與部門規章間的衝突具有立法裁決權；省級人大對省級人大常委會制定的地方性法規、設區的市級地方性法規以及自治州、自治縣自治法規具有立法改變或撤銷權，對自身制定的地方性法規具有立法裁決權；省級人大常委會對自治州、自治縣自治法規、設區的市級地方性法規享有立法批准權；此外，還有其他主體及其許可權。第三，地方立法監督，內容包括：合法性監督，主要是對地方立法是否超越法定許可權、是否與上位法相衝突、是否違背法定程序的監督；適當性監督，對地方立法的適當性監督主要體現在各監督主體在法定許可權內對地方立法的改變或撤銷權中，但對適當性的具體標準未作明確規定。

地方立法監督存在的問題

通過對地方立法規範構成的考察和解析，不難發現在監督形式、監督主體及許可權、監督內容、監督責任等方面存在不少問題。

首先，監督形式多為事後監督，事前監督形式缺乏。現行地方立法監督的幾種形式多為立法公布實施後的事後監督方式，僅有立法批准一項事前監督形式，但該形式所涵蓋的監督對象十分有限，僅包括自治法規和設區的市地方性法規兩類，地方立法中的省級地方性法規、省級和設區的市級地方政府規章、授權經濟特區法規和授權經濟特區政府規章均缺乏相應的行之有效的事前監督形式。事前監督形式的缺乏可能導致存在質量問題的地方立法的公布和實施，增加「惡法」實施所造成的損失和成本。

其次，監督主體依賴中央監督，地方自我監督力度不足。一方面，除對設區的市地方性法規和自治縣自治法規的立法批准由地方省級人大常委會單獨實施外，地方立法備案、審查、改變和撤銷、裁決多依賴全國人大常委會和國務院這兩個中央監督主體進行。另一方面，地方監督主體的監督權尚未充分落實到位，地方監督主體的立法改變和撤銷權、立法裁決權基本未曾行使過，而在立法備案、立法審查、立法後評估方面，地方監督主體職權行使仍存在不足，立法備案審查還未能實現「有件必備、有備必審」的要求，立法後評估還不完善，尚處於嘗試和發展階段，需進一步落實。

再次，監督內容不全面，監督標準不明確。現行地方立法監督內容聚焦於對地方立法的合法性的監督上。但地方立法不僅應符合合法性原則，還應符合合憲性、民主性和科學性原則，特別是黨的十九大提出「推進科學立法、民主立法」和 「推進合憲性審查工作，維護憲法權威」，地方立法的合憲性、民主性、科學性問題也成為檢驗地方立法質量的重要標誌。但目前的地方立法監督對地方立法的合憲性、民主性和科學性監督並未涉及。此外，關於地方立法合法性的監督標準主要涉及的是地方立法的形式合法性標準，對地方立法的實質合法性標準關注不夠。而關於地方立法的合憲性、民主性和科學性標準更是未有規定。

最後，監督活動及結果缺乏追責機制。一方面，在各種地方立法監督方式中，對不落實地方立法監督工作的監督主體和被監督主體追責機制匱乏。這種匱乏可能導致監督權行使疲軟乏力，削弱地方立法監督權的有效落實。另一方面，對各地方立法主體的立法責任並未規定，缺乏對地方立法主體的立法責任追責機制。此外，對地方立法監督結果的處理軟弱、乏力，不能有效實現地方立法監督目的。

地方立法監督完善路徑

為從源頭上提高地方立法質量並提供行之有效的工具和保障，貫徹落實中央關於全面推進依法治國的要求，可通過如下路徑對地方立法監督進行完善。

一是增加事前監督形式。一方面，可將立法前評估作為地方立法準備階段的監督方式。通過地方立法前評估，對地方立法的必要性、合法性、可行性進行評估，確定地方立法項目，為地方立法草案的質量把關，減少地方立法實施後的試錯成本。另一方面，可將立法聽證運用於地方立法的法案起草階段和正式立法程序中，作為地方立法的事前監督方式之一。

二是加強地方自我監督，豐富多元監督主體。首先，應改變地方立法依賴中央立法監督主體事後監督的局面，通過增加地方監督主體事前監督方式以及加強備案、審查、改變和撤銷、裁決、立法後評估等職權的行使，加強和落實地方自我監督。其次，應規範社會和公民對地方立法的監督，運用「互聯網 」思維，拓寬社會、公民立法監督渠道，並對社會和公民的立法監督設定有效的回應機制，保障社會、公民立法監督權的有效落實。

三是豐富監督內容，明確監督標準。在對地方立法進行合法性監督的基礎上，增加對地方立法的合憲性、民主性和科學性的監督。同時，明確地方立法的各監督標準：地方立法的合憲性標準應為地方立法應符合憲法文本的規定；地方立法的合法性標準應為地方立法應符合法定許可權和程序及上位法規定；地方立法的民主性標準應為地方立法主體、內容、程序體現人民意志，實現人民的有效參與和表達；地方立法的科學性標準應為地方立法觀念、制度、方法和技術科學、合理。

四是完善地方立法監督責任追究機制。應增加法律法規中對地方立法監督責任的規定，完善追責機制，為地方立法監督責任提供規範依據。一方面增加對地方立法主體立法責任的規定，針對地方立法主體越權立法、怠於行使立法權、濫用立法權的行為，建立地方立法主體的追責機制；另一方面增加對地方立法監督主體監督責任的規定，對地方立法監督主體濫用監督權、怠於行使監督權的行為設定追責機制。通過責任追究倒逼機制，保障地方立法監督工作和地方立法工作的有效落實。

（作者單位：華南理工大學法學院）

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