盤活鄉村「沉睡資源」，農地三權分置何以落地？

2018年12月29日全國人大常委會第七次會議修訂通過，2019年1月開始實施的《農村土地承包法》從法律層面為農地三權分置提供了法律依據。

對於這一重大農地產權制度改革和創新，如何落到實處？三權分置的路徑是什麼？三權分置如何實現？雖然理論界進行了廣泛探討，但在實踐中，三權分置改革如何得以順利進行？

對此，我們對貴州安順市、六盤水市、遵義市、畢節市等多地進行調研。從貴州農地三權分置改革的實踐看，「確權、賦權和易權」三權改革是基礎，培育新效率的新型農業經濟主體(組織)是關鍵，有效的村莊治理是保障。

原文 ：《農地三權分置何以落地》

作者 |貴州大學教授、國家萬人計劃領軍人才 洪名勇

圖片 |網路

確權、賦權、易權對農地「三權」改革意義重大

確權是基礎

我們在調研中發現，凡是農地三權分置做得好的村莊，一般都先進行了農地空間邊界和權能邊界的清晰界定。農地的一個重要特性在於，農地與其它資源在空間上是緊密相聯的。農地功能的發揮離不開道路、山林、農田水利(如山塘、溝渠)的配合。在我們只界定農地產權而不界定其它資源產權的條件，如果有人參與農地產權交易，雖然可以獲得農地部分權能，但無法通過市場交易獲得其它要素的權能。這樣獲得的農地就會受到很多約束，無法發揮其最大作用，甚至要使土地發揮應有作用也可能陷入無窮無盡的糾紛之中。或許正是基於這樣的考慮，在貴州塘約村等多個村莊，對農地產權、山林產權、建設用地產權、山塘(水利設置)產權、宅基地產權、農村房屋、集體資產等資源或者資產的財產權利同時進行了界定，塘約村稱之為「七權同確"。

賦權是關鍵

產權是非常複雜的，僅僅界定了產權是誰的，並不能說明產權是清晰的。在塘約村：一是成立土地流轉中心，賦予產權流轉權能。初步建立農村產權確權信息管理平台，實現「權證到人、權跟人走"的目標，讓農民吃下「定心丸」，為農村產權交易打下基礎。二是成立合作社，賦予產權入股權能。探索實施「合股聯營、村社一體"發展道路，採取「黨總支 合作社 公司 農戶」的經濟發展模式，鼓勵村民以土地和資金與村集體合股聯營，按照合作社30％、村集體30％、村民40％的收益分配模式進行利潤分成，促進了村集體與村民的「聯產聯業」「聯股聯心"。三是成立金融服務中心，賦予產權抵押擔保權能。建立村級金融擔保基金，引進金融服務入駐塘約，探索「3 ×"放貸模式，創新「金土地貸」「房惠通"「特惠貸"等信貸產品，引導產權主體通過土地承包經營權、林權、小型水利工程產權和房屋所有權等抵押擔保貸款，讓新型經營主體、合作社、村集體及貧困戶抱團發展。四是成立營銷信息中心，賦予產權收益權能。組建營銷團隊，打造特有品牌，策劃營銷方案，通過「互聯網 農產品」「合社作 物流"的營銷模式開拓農產品銷售市場。同時，與天成農業公司合作建設學生營養餐食材特供基地，發展淺水蓮藕基地、辣椒基地及精品水果基地等，實行訂單生產銷售，有效應對市場風險。

易權是核心

在貴州多地改革中，搭建農地產權交易平台，推進農地產權交易就成為土地產權制度改革的核心。通過市場交易，不少村莊，生產結構發生了根本性變革。土地不僅只種植糧食作物，而更多是種植花卉、精品水果、精品疏菜，走農旅一體發展之路，不僅推進農業生產結構的調整、優化與升級，而且還使農地集體所有權在經濟上得以實現。在塘約村，通過產權交易，4881畝農地流轉到合作社，合作社用土地到金融機構獲得貸款460萬元，將山林抵押給金融機構得到貸款200萬元，通過小型水利工程使用權質押貸款305萬元，從而讓村莊「沉睡資源」變成「鮮活資產」。同時，在塘約村，通過農地產權分置改革，讓農地集體所有權在經濟上得以實現，塘約村集體經濟由2014年的不足4萬元增加到2016年的180萬元。

培育新型經營主體是推進農地三權分置改革的關鍵

農地產權制度改革這麼多年，我們為什麼一直沒有推進農地所有權、農戶承包權與經營權分置，其核心在於農地需要主要是農民的需求，很少有其它經營主體需要農地。隨著城鄉居民食物消費結構的變化，城市工商資本看到了農業這一新的投資領域。因此，工商資本開始下鄉，組建新的農業經營組織。這些由城市到農村的新型農業經營組織與農村本土成長起來的農業新型經營組織一起，需要通過流轉土地來進行規模化、現代化經營，走農業標準化、農業工業化之路。這樣，新型農業經營主體的的培育就成為推進農地三權分置的關鍵環節。

在調研中發現，在六盤州市普古鄉娘娘山聯村，在外經商多年的本村人陶正學，2012年帶著資金回到村裡，成立了盤州市普古銀湖種植養殖農民專業合作社。合作社要發展，擴大經營規模，流轉土地是前提。在村裡，農民不意願轉讓土地，為了能說服村民將土地流轉給合作社經營，合作社從以下四個方面入手：一是合作社多次召開村民大會、逐個拜訪農戶，向農戶說明合作社的經營前景及加入合作社的好處；二是合作社組織由村幹部等組成的村莊精英，多次到外地學習、考察，學習經驗，統一思想；三是構建農戶自願流轉土地的利益機制，合作社不僅與農戶簽訂30年流轉合同，讓農戶根據土地等級獲得的分紅，而且農戶還可能優先在合作社獲得一份每月2200元的工作。合作社對農地產權制度的改革的新需求，才推進了農地三權分置改革。

有效的村莊治理是推進農地三權分置改革的保障

新型農業經營組織要能夠長期、持續和有效運行，必須以良好的村莊治理作保障。過去我們經常看到，對於到農村從事農業生產經濟的主體來講，在這些企業或者合作社沒有賺到錢之前，農戶一般沒有太多的想法。只有這些企業或者合作社賺到一定錢之後，一些村民可能會產生各種各樣的想法，併產生不利於企業或者合作社的行為。例如，違約行為、破壞企業設施、損毀農作物等行為時有發生。因此，有效的村莊治理，增加農戶契約意識，培育農戶契約精神就為成農地三權分置制度得以持續的重要保障。

在塘約村，一是成立以村支書為組長的土地經營權確權工作領導小組，加強對土地確權頒證工作的領導。

二是成立以「三老」為代表的新議事會。選舉歷任村老幹部、有影響且公正的寨老和老黨員等三老人員加入村民組委會，組成新的確權議事會。

三是採取三級調節制度開展土地確權工作。在新的確權議事會中推選出會長、副會長、統計員共三人，負責組織農戶指定界線，調解確權工作中的土地糾紛。如調解不成，糾紛當事人可向村委會反映，村委會組織召開全村村民代表大會，孰是孰非由村民代表大會進行評判。如當事人對村民代表大會的調處意見仍不滿意，村委會向上級司法部門申請司法調解，此次調解為最終調解。

四是以村莊傳統習俗為基礎，結合國家政策，推進農地確權工作。對於農地面積等，農民有自己的認識和一套村莊知識。在塘村，將農民自己的村莊知識與國家政策及先進地理信息系統結合起來，使土地確權及土地糾紛得以有效解決，推進農地確權工作的順利進行。

五是通過「紅九條」規範村民行為，明確其應盡職責，應遵守的村規民約。

文章原載於社會科學報第1666期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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