「辦證」改「備案」，大慶為網約車監管指出了新路

文∣馬亮 （中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授）

今年以來，經歷了新一輪網約車監管的政策風暴以後，全國各地都在積極探索網約車合規化的可行之道。比如，廈門市發布實施了全國首個網約車運營服務管理方面的地方標準，使網約車的運營、服務和管理都有了標準可循。而在今年6月，黑龍江省大慶市成為首個變「辦證」為「備案」的城市，為網約車監管探索了一條既滿足合規要求又推動行業健康發展的新路。和許多城市盲目追求「三證齊全」不同，大慶僅要求平台證和「人證」，而「車證」則暫停辦理。從事網約車的運營車輛不需要辦理營運證，而是對車輛備案登記就可以合法運營。

平台證和「人證」可以保證駕駛員是安全合規的，而不辦「車證」並不意味著車輛不需要檢驗，因為只有通過安全檢測的車輛才可以完成備案登記。大慶市還要求今年8月1日以後網約車平台不準派單給未備案的車輛，這樣一來，也堵住了非法運營的可能性。由此可見，大慶抓住了網約車合規化難題的「牛鼻子」，從而一舉實現了網約車監管的「三級跳」。

大慶市的網約車新政可謂石破天驚，在交通出行行業內掀起了一番熱議。許多網約車觀察人士對其點贊，認為這對於共享出行的發展意義重大。但是，也有許多人表示懷疑，擔心其在運營資格、安全保障、交通擁堵、計程車行業衝擊等方面面臨挑戰。大慶網約車新政能走多遠，其他城市是否會效仿，這些問題將成為考驗中國網約車監管政策的試金石，並為其他共享經濟和平台經濟的發展提供鏡鑒。

網約車監管的合規難題

2016年7月，國務院頒布實施《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，使中國成為全球首個將網約車合法化的主要經濟體。各地政府部門紛紛出台網約車監管政策，加強網約車的合規運營。但是，網約車合規化一直是難以解決的問題，因為直到2018年初全國網約車合規率也不到1%。

網約車難以合規化，同各地監管部門面臨的政策困境密切相關。我所領導的課題組在過去兩年發布了《中國城市網約車政策：地方保護還是利益博弈？》和《中國城市網約車監管之政策走向與發展前景》兩份研究報告，對全國近300個地級以上城市的網約車監管政策文本進行了定量分析。研究顯示，網約車監管政策的不切實際和不近人情，是合規化難以為繼的關鍵癥結。

按照國務院的《暫行辦法》，網約車的合規化需要達到三個要求：網約車平台需要取得經營許可證，車輛要辦理網約車運輸證，駕駛員要辦理網約車駕駛員證。國務院對三證齊全提出了進入門檻的底線和原則性要求，各地可以因地制宜。但是，一些城市完全從地方保護主義出發，對網約車圍追堵截，使網約車無法合規化。

在我們監測的網約車監管政策中，不乏「奇葩」之舉。比如，一些城市要求網約車駕駛員必須是本地戶籍，而現實情況則是本地戶籍的居民很少從事網約車運營，這使大量網約車駕駛員不得不「黑著」。再如，一些城市規定車輛必須達到一定的車齡、軸距、排氣量、車價、運營性質等，而這些規定同網約車的安全性沒有多大關係。對於網約車平台，一些城市則要求設立分支機構和在本地納稅等，人為抬高了網約車平台的合規化門檻。

凡此種種，都使大量網約車無法合規化，也對網約車安全監管構成威脅。由於無法掌握網約車的真實數據，交通管理部門等於「睜眼瞎」，既無法保障乘客安全，也難以推動行業發展。為了推進網約車合規化，一些城市仍然採取圍追堵截的老辦法，不定期對非法運營的網約車進行查扣罰款，使網約車的供應量和交通出行便利度經歷過山車般的大起大落。

但是，網約車是人們喜聞樂見的交通出行選擇，老套的監管政策擋不住網約車的發展勢頭。這使網約車行業出現令人難解的怪現象：一方面是大量網約車非法運營，得不到合法身份的認可，甚至不得不淪為「黑車」；另一方面則是交通管理部門疲於應付，推不動網約車合規化，也抓不完非法運營的網約車。

大慶網約車新政的啟示

正是在這樣的背景下，大慶市探索了改「辦證」為「備案」的網約車新政，提出了一項值得深入研究和反思的制度創新。大慶市網約車新政的走向，也將為其他城市乃至中央網約車政策創新提供啟示。

首先，網約車監管要真正做到「不忘初心，方得始終」，即以便利人們的交通出行為出發點。許多城市的網約車監管政策無法落地，同其政策初衷不明確和政策目標自相矛盾有關。比如，一些城市同時追求保障乘客安全、增加新型就業、解決交通擁堵、保護計程車行業利益和維護本地汽車廠利益等目標，而這些目標之間相互衝突，致使網約車監管政策成為相互妥協的折衷選項，也同其所追求的網約車發展目標漸行漸遠。

歸根結底，之所以各地網約車監管政策水土不服，就在於同時追求多個相互衝突的目標。政策初衷本應是保障乘客利益的，但是作為乘客的市民卻是「沉默的大多數」，政策走向被其他強勢利益集團所裹挾。交通管理部門只有不忘初心和正本清源，才能使網約車監管政策走上正軌。

恰如大慶市交通運輸局黨組成員、城市客運管理處處長劉軍所指出的，「發展出租汽車的根本目的是為了更好滿足市民的出行需求，這是宗旨。」如果背離了「更好滿足市民的出行需求」的宗旨，那麼網約車監管政策就無法走出當前合規化的困境。

網約車監管的底線是什麼？顯然，保障乘客安全是交通運輸的前提，但是如果無法掌握實際運行的真實網約車數據，交通管理部門就等於是「睜眼瞎」，更遑論對網約車進行有效管理。劉軍指出，「作為交通客運主管部門，我們必須知道哪些車在運營，車輛年限是否符合要求，車輛性能是否達到安全運營條件，這是我們必須守住的底線。」這是再普通不過的大道理，但是就像一層窗戶紙一樣，不捅破就看不清。

其次，網約車監管要反躬自省和腳踏實地，通過大量走訪調研摸清問題的癥結，才能對症下藥和藥到病除。為什麼網約車無法合規化？如果合規化很容易，為什麼不去呢？大慶市交通管理部門對本市交通狀況進行調研摸排，從城市地理布局、私家車保有量、交通高峰期、網約車駕駛員來源、計程車運價、公共交通運力等方面入手，明確了網約車監管的癥結所在，從而可以一舉做到藥到病除。

合規化之所以難以推動，同其牽扯的成本和難度有關。如果無顧網約車駕駛員的感受而武斷強推合規化，固然可以殺一儆百，但卻會事倍功半且問題頻繁反彈。筆者與很多網約車駕駛員進行訪談，他們都在發出類似的心聲：天天躲躲藏藏、提心弔膽，誰不想要一個合法的名分？但是，如果合規化是難以逾越的門檻，或者合規化後不賺錢而不得不退出市場，那麼合規化就無法實現。

大慶市的做法等於是實事求是地「追認事實」，因為先是網約車大量出現和存在，然後政府才出台了監管政策，不能顛倒順序和推倒重來。這就像改革過程中的「先上車後買票」一樣，不能把已經上車的乘客趕下車，也不能用過高的不合理票價讓乘客被迫退出。對於已經在路上的網約車，既要對其進行合規化，但是又不能把網約車管死管沒了。

再次，網約車監管要踐行包容審慎的創新性監管理念，即降低市場准入門檻而加強事中事後監管。過去中國各個行業和領域普遍都過分注重前置監管或事前監管，認為只要事前設置較高的進入門檻，對於審批通過的企業就可以高枕無憂和萬事大吉了。但是實際情況卻事與願違，大量違法違規經營的企業都是通過事前監管的「合法」企業。與此同時，因為政府部門在事前監管方面大權在握，也滋生了權錢交易等腐敗現象，並扭曲了市場競爭規則。企業不是圍著市場和客戶轉，而是圍著掌握企業生殺予奪之權的政府部門轉，使政商關係難以向「親」「清」的方向改善。

從目前一些城市的網約車監管政策而言，這些政策的出發點並不是為了推動網約車合規化，而在實際上導致網約車退出市場，或者使大量網約車繼續在非法和合法的邊緣地帶游弋。從行為科學的角度而言，要想讓人們遵從某項政策，就要讓這個政策簡便易行。反之，如果不希望人們做出某個行為，就要使這個行為難上加難。

此外，對網約車的監管要著眼於城市整體的公共交通戰略，而不能完全就網約車談網約車。網約車是公共交通系統的重要補充，不僅可以平抑交通高峰期的出行難題，而且有利於解決公共交通工具無法通達地區的出行需求。大慶市正是從本市的公共交通格局進行通盤考慮，才有了網約車備案制的制度創新。大慶市的交通系統離不開網約車，網約車又難以在現行的制度框架內合法化，這個「兩難」困境考驗著交通管理部門的智慧和勇氣，並倒逼其選擇制度創新。

過去很多城市的網約車政策之所以難以執行且屢遭詬病，就在於沒有處理好因城施策問題。一方面，一些城市錯誤地認為凡事都要上行下效，必須不折不扣地執行上級政策，致使網約車監管政策趨緊趨嚴，在許多不具備條件的城市難以落地，成為無法兌現的空頭支票。

另一方面，一些城市過分強調本地情況，特別是出於對計程車和汽車製造行業的利益保護制定監管政策，致使政策方向偏離政策初衷，導致網約車監管政策胎死腹中而無法執行。如何在統一與靈活、集權與分權之間求得平衡，不僅是網約車監管需要破解的困局，也是其他領域的公共政策都需要反思的問題。

我們固然肯定大慶市的網約車新政，但是不應想當然地認為這是其他所有城市都應該效仿的做法。從大慶市的情況而言，當地交通管理部門恰恰是通過深入細緻的調研和思考，精準結合大慶市的市情，才最終在兩難之下做出了艱難的選擇。

當然，大慶市的網約車新政還是新生事物，我們需要對其進行密切觀察和追蹤，才能得出更加科學可靠的結論。比如，網約車備案制是否埋下了安全隱患？是否會讓交通擁堵復現？是否會導致計程車行業的生存危機？這些問題都有待進一步觀察和科學評估，才能為其他城市乃至全國修訂網約車監管政策提供決策依據。尤為重要的是要避免政策「翻鹹魚」，在地方試點的基礎上儘快推動頂層設計，使網約車監管政策實現更大範圍的推廣。

（文章僅代表作者觀點。責編郵箱：yanguihua@jiemian.com）

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