保健食品問題纏身，專家：治本之策在於去除「保健」之名
來源：檢察日報
隨著生活水平的提高，人們對自身健康越來越重視，各種各樣的養生保健方法隨之走進人們的生活。與年輕人多選擇運動健身不同，很多老年人更傾向於選擇服用保健食品來實現祛病強身的美好願望。
然而，記者調查發現，保健食品領域亂象紛呈，誇大功效、虛假宣傳、不法營銷、非法添加等問題層出不窮，導致不少老年人不僅遭受了財產損失，還遭受了身體損害，甚至延誤了病情。如何對保健食品進行有效監管，更好地維護消費者尤其是老年人的合法權益，已經成為一個不容迴避的問題。
保健食品的「法律身份」
一提到保健食品，有人嗤之以鼻，也有人愛不釋手，儘管人們對保健食品的態度和立場兩極分化，但不少人對保健食品的含義卻未必真正了解。
根據全國人大常委會法工委編著的《中華人民共和國食品安全法釋義》的解釋，保健食品是指聲稱具有保健功能或者以補充維生素、礦物質等營養物質為目的的食品，即適宜於特定人群食用，具有調節機體功能，不以治療疾病為目的，並且對人體不產生任何急性、亞急性或慢性危害的食品。
「保健食品的本質是食品，與俗稱的『保健品』不同，保健食品是一個法律概念，受食品安全法規制。而俗稱的『保健品』不僅包括保健食品，還包括一些保健器械，如按摩儀等。」北京市法學會電子商務法治研究會會長、中國消費者協會專家委員會成員邱寶昌告訴記者。
中國保健協會原理事長、中國衛生監督協會會長張鳳樓也曾公開表示，保健品與保健食品概念應嚴格區分，保健品沒有一個統一的法律定義，而保健食品有嚴格的法律定義。
記者了解到，與普通食品相比，保健食品被允許聲稱具有一些保健功能。目前，監管部門依法批准註冊的保健食品允許聲稱的保健功能主要有27類，依法備案的保健食品允許聲稱的保健功能為補充維生素、礦物質。其中，允許聲稱的27類保健功能為：增強免疫力；輔助降血脂；輔助降血糖；抗氧化；輔助改善記憶；緩解視疲勞；促進排鉛；清咽；輔助降血壓；改善睡眠；促進泌乳；緩解體力疲勞；提高缺氧耐受力；對輻射危害有輔助保護功能；減肥；改善生長發育；增加骨密度；改善營養性貧血；對化學肝損傷有輔助保護功能；祛痤瘡；祛黃褐斑；改善皮膚水分；改善皮膚油分；調節腸道菌群；促進消化；通便；對胃黏膜損傷有輔助保護功能。
眾說不一的保健功能
對於保健食品的態度，記者調查發現，因人而異。
李先生在一家事業單位工作，父母都已年過七旬，對於保健食品，李先生並無好感，他表示從來不主張父母接觸這類東西，因為他覺得吃這些不見得有好處。
趙女士剛剛步入知天命之年，因體檢結果表明體內鈣質流失嚴重，她開始有意識地服用保健食品，期望能夠增加骨密度。
雯雯一直嫌棄自己膚色偏黑，聽說維生素C有美白功效，她平時會補充一些維生素C片，也經常吃一些富含維生素C的水果，最近一年她感覺膚色有些變化，變得白凈了一些，但她也不知道到底是什麼東西在發揮作用。一直以來，雯雯的睡眠也不大好，她曾到藥店買過標有「改善睡眠」保健功能的褪黑素片。「我覺得有一定的助眠效果，吃了以後，睡眠好一些了。」雯雯告訴記者。
記者調查發現，藥店一般都設有專門的保健食品貨架，貨架上方一般都用綠底白字的標籤標明「保健食品」字樣。貨架上擺放的常見保健食品主要有各類單獨的維生素及複合維生素、鈣片、蛋白粉、褪黑素、蜂膠、魚油、葡萄籽、減肥茶等。記者查看各類保健食品的外包裝發現，上面標註的保健功能通常包括增強免疫力、改善腸道功能、改善睡眠、補充鈣、增加骨密度、美容（祛黃褐斑）、延緩衰老、補充維生素、對化學肝損傷有保健功能、抗疲勞、輔助降血脂等。
記者還發現，一些常見的維生素片不僅出現在藥店的保健食品貨架上，在藥品貨架上也有，對於同一種維生素，身為藥品的維生素和身為保健食品的維生素有什麼區別？
「保健食品的優勢在於，其原料都從食物中提取，是純天然的，不含藥物成分，可以長期服用；藥品中含有藥物成分，不能長期服用。」位於北京市石景山區一家藥店的工作人員說。
中國醫學科學院腫瘤醫院營養醫師孫建平則指出，對於同類營養物質，藥品要比保健食品更好、更安全。
而對於保健食品與普通食品的差異，孫建平表示，「我個人認為，保健食品的特殊功能性更強一些，活性有益物質濃度更高一些，這些都是自然食物無法做到的。」
對於是否應該服用保健食品，位於北京市海淀區一家藥店的一名藥劑師表示，如果身體不缺少相應的營養物質，不建議吃，吃多了也不好。「要根據個人體質，看看自己身體里缺什麼，缺什麼就補什麼。」
但是，對於普通消費者而言，購買保健食品時並不像服用藥品那樣，會有醫生進行診斷、給出處方或者用藥建議，該如何判斷自己缺乏哪種營養物質呢？
對此，孫建平指出，常量營養物質靠膳食計算基本可以判斷攝入量是否充足，但維生素和礦物質是否缺乏則必須通過生化檢查才能確定。而對於不少人看重的保健食品成分的「純天然」性，孫建平則指出，一種營養物質主要看分子式，跟工業生產和純天然沒有什麼關係。
誇大保健功效，虛假宣傳
根據保健食品監管要求，保健食品的標籤、說明書主要內容不得涉及疾病預防、治療功能。但記者梳理髮現，一些不法商家卻動不動就說能「補腦降糖」，張嘴就宣稱「包治百病」，經常進行虛假廣告和誇大宣傳。在保健食品領域的諸多亂象中，誇大保健功效、虛假宣傳問題一直很突出，這也是監管部門長期以來打擊的重點。今年7月26日，在國家市場監管總局召開的保健食品監管工作座談會上，聚焦的突出問題之一正是虛假誇大宣傳。
今年4月，國家市場監管總局在「食品安全監管政策解讀及信息發布」新聞發布會上也指出，去年的工作重心之一，就是重點監管保健食品虛假宣傳。特殊食品司司長周石平還在發布會上表示，目前保健食品市場的主要問題是虛假誇大宣傳，甚至吹噓成神葯欺詐消費者等問題屢禁不止。
周石平表示，自2017年7月國務院食品安全辦等9部門聯合部署開展食品保健食品欺詐和虛假宣傳專項整治以來，各級市場監管部門共查處食品保健食品欺詐和虛假宣傳違法違規案件5.8萬餘件（據不完全統計，普通食品虛假宣傳案件佔比達94%以上），貨值33.2億元。2019年1月，市場監管總局聯合相關部門開展整治「保健」市場亂象百日行動，截至3月1日，共立案4865件，案值達到51.7億元。
而在國家市場監管總局近兩年公布的典型案例中，就涉及多起保健食品虛假宣傳事件：2017年12月查處的江蘇省溧陽市溧城區勤孝堂食品經營部保健食品虛假宣傳案；2017年底查處的浙江省溫州市鹿城區德馬康之源健康管理有限公司向老年人虛假宣傳、違法推銷保健食品案；2017年底查處的四川省瀘州市納溪區鄔龍門市部違法發布保健食品虛假廣告宣傳案；2018年初查處的四川省資陽市安岳縣馬某假冒新聞報社名義從事保健食品虛假宣傳案……
隱秘的會銷，給監管帶來困難
保健食品領域的一大亂象還表現為一些不法分子經常通過會銷方式欺騙老年消費者。他們以親情服務和產品說明的方式銷售產品，還以「免費旅遊」「免費體檢」「名醫問診」「可免費領取米、面、油」等日常生活用品或者可免費體驗醫療器械等方式引誘老年人「上鉤」，進而推銷其產品。前述的勤孝堂食品經營部保健食品虛假宣傳一案中，當事人就是多次通過會銷進行虛假宣傳，達到銷售產品和非法牟利的目的。
據媒體報道，重慶的王大爺就有過「被會銷」的經歷。一天，王大爺與幾位老人在廣場上鍛煉身體時，一名促銷人員熱情地邀請老人們參加免費健康講座，稱包車接送，並在酒店安排了午餐，加入會員還可以免費領取糧油。王大爺到了酒店後發現聽課的有上百人。主講人自稱健康專家，不停宣傳「蜂膠」等保健食品的神奇療效。之後老人們被逐個安排做免費體檢，並一直被推銷，王大爺購買之前被工作人員拉著不讓走，極力勸說並承諾「可以隨時退貨」。王大爺花3200元購買了12瓶「蜂膠」，回家後聯繫商家要求退貨卻被斷然拒絕。
除了在酒店、賓館秘密開展會銷，一些商家還喜歡在街道、菜市場附近或路邊不起眼的小門店等地點開展活動，他們基本上都以老年人為營銷對象，一些會銷還特別限制只能老年人參加。
那麼，這種經常性的會銷會給消費者的權益和監管帶來哪些影響呢？
「應該說，保健食品亂象與其銷售模式有關，如果銷售模式不搞特殊性，保健食品能夠到達消費者手中的概率就不一樣了。如果銷售模式增加了產品到達消費者手中的概率，萬一是不好的產品，這時候損害就會擴大。保健食品通過會銷的方式，利用了人性和親情服務，增加了劣質產品到達消費者手中的概率，且會銷場所不定，隱蔽性強，給監管帶來了困難。」南京大學法學院副教授宋亞輝指出。
非法添加，「食品」變「藥品」
根據食品安全法規定，保健食品作為食品，不得添加藥品，不得聲稱具有疾病預防和治療作用，同時應該註明「本品不能替代藥物」。但現實中，一些所謂的保健食品仍大膽聲稱其產品的疾病治療功能。
糖尿病是常見的慢性病之一，現代醫學還無法治癒糖尿病，因此糖尿病患者不得不終身服藥。但據媒體報道，浙江台州一家網店銷售的一種「保健食品」竟然號稱能替代藥物，清除葯毒、修復胰島、降血糖。
當地稽查人員展開調查後，對該網店聲稱的這種「神葯」進行了檢測。檢測結果顯示，在被檢測的19個樣品中，有14個樣品被檢測出含有西藥成分。其中，8個樣品中檢出含有鹽酸苯乙雙胍的化學成分，另外6個樣品中還檢出含有格列本脲和鹽酸二甲雙胍兩種化學成分。而鹽酸苯乙雙胍和格列本脲都是抑制中度二型糖尿病、有一定分泌胰島素功能的處方葯。
原來，該網店的產品銷量巨大，就是因為服用者在開始一段時間降血糖的效果非常明顯，因而這些購買者多數都會回購。而這些效果其實來自非法添加的西藥成分。
針對非法添加問題，邱寶昌指出，根據《保健食品註冊和備案管理辦法》規定，保健食品依法註冊和備案後，可獲得保健食品標誌，即俗稱的「藍帽子」。「但是，現在很多保健食品擁有的都是虛假的『藍帽子』，不僅存在以食品冒充保健食品的情況，也存在不少在保健食品中非法添加藥品的行為。」邱寶昌說。
亂象叢生，如何破解？
除了前述幾種比較突出的問題外，保健食品還存在以普通食品冒充保健食品、以次充好、以保健食品的名義進行非法傳銷等問題。
針對種種亂象，宋亞輝指出，關鍵問題在於保健食品脫離國家的法律監管體系，即在實際運行的過程中，大量的行為沒有被納入監管範圍之內。目前，監管部門對違法行為的啟動程序不是百分之百的，甚至可以說查處的概率很低，這樣一來，很多人就會無視這套監管體系，寧願冒著違法的風險也不願意遵規守法。此外，現有的監管制度本身存在問題，比如，對允許聲稱的27類保健功能，目前在解釋上就存在爭議，按照法律解釋的邏輯，如果獲得了行政許可，就可以聲稱這27類功能，如果未獲得許可，普通食品不可以聲稱這些功能。那麼，普通食品是否可以聲稱這27類功能以外的功能呢？如果保健食品聲稱的功能不在27類之內，但功能類似，又可不可以聲稱呢？這些都存在不確定性，容易導致認識的混亂。
「應對這些問題，一個思路是要讓整個法律體系是可置信的，要讓所有人覺得這套規章制度一定會得到實施，如果不遵守一定會帶來相應的法律責任，這樣市場主體才會信賴並遵守這套體系。第二個思路就是要改造監管體系本身，讓制度設計更合理，不要在制度上出現很多解釋的可能性。」宋亞輝說。
關於如何對會銷進行有效監管，宋亞輝也提出了自己的看法。他認為，會銷難以監管，主要原因在於監管部門獲取違法信息有障礙，即監管部門不知道違法行為發生在何時何地，參與人員有哪些。對此，宋亞輝指出，一定要依靠公眾的力量，要為公眾提供便捷的舉報途徑，而且對公眾的舉報一定要作出回應。「假如有100位老人被推銷了，其中肯定會有一兩個人覺得被騙了，這時候如果有一條便捷的途徑，他們就會把違法信息傳遞給監管部門，監管部門就可以有針對性地啟動監管。」
邱寶昌則認為，應對保健食品的諸多亂象，治本之策在於取締「保健食品」，將「保健」二字去掉，當成一般食品進行嚴格監管。他進一步解釋稱，凡是食品都具有相應的功能，如玉米、大豆、小麥、馬鈴薯等，都有充饑功能，也含有人體所需要的蛋白質、碳水化合物和一些微量元素。保健食品冠以「保健」二字會讓消費者認為保健食品比一般食品的功能要強大，但事實上，保健食品到底有多大的功能，很難說清楚。
「從保健食品的定義來看，『聲稱具有保健功能』就屬於保健食品，通過『聲稱』進行含義界定，本身就不嚴謹。給保健食品冠以『保健』二字，完全就是一種噱頭、一種光環，導致保健食品身價倍增，也會誤導消費者，讓他們以為保健食品具有一些強大的功能。同時，也容易被一些商家利用，用『保健』二字去做文章，通過誇大功效和虛假宣傳給消費者尤其是老年人帶來更大的損害。」邱寶昌指出。
