地方立法的「四個堅持」

黨的十八屆四中全會提出,要發展完善我國的立法制度建設,賦予設區的地方立法機關擁有一定的立法許可權。2015年3月,為貫徹落實黨中央精神,第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》修正案,新法將地方立法權賦予了所有設區的城市。2018年3月11日,第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》修正案,從憲法規範層面確認了設區的市有地方立法權,有權針對環境保護、城鄉建設與管理、歷史文化保護等事項制定地方法規。地方立法機關的立法是對國家立法事項的重要補充,能夠為地方經濟和社會發展提供充分的法制保障。但是,立法是一項政治性、專業性、技術性很強的法治建設工作。憲法和法律賦予地方人大的立法權有限定條件,地方立法者應當準確且合理地定位這項地方立法權。為實現科學立法、高質量立法,地方立法機關要做到以下「四個堅持」。

堅持黨對地方立法工作的領導

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵,是中國進行法治國家建設最重要的保證。黨對立法工作的領導包含中央與地方兩個層面,即黨中央對全國立法工作的領導和地方黨委對地方立法工作的領導。地方黨委在領導地方立法工作中應當堅持黨的領導,保證立法工作的政治正確性。有立法權的地方黨委要建立健全領導立法工作的責任制,要細化和完善地方黨委領導立法工作制度,明確黨委領導立法工作的重點、方式和方法;要建立健全地方立法機關黨組在立法過程中向黨委及時請示報告的制度。尤其是對涉及制定地方立法規劃以及對立法規劃作出重大調整時,對政治敏感、群眾關注度高的立改廢釋工作時,對涉及重大體制和重大政策調整等問題時,有立法權的地方立法機關黨組都要及時向黨委報告。總之,我們要旗幟鮮明地始終堅持黨領導立法工作不動搖,確保地方立法能夠正確反映黨和國家事業發展要求。

地方立法應當遵循憲法與法治精神

我國憲法序言明確規定「全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則,並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責」。地方立法活動要遵循憲法精神,把握立法範圍、堅持立法原則,守好政治規矩。《立法法》規定:「立法應當遵循憲法的基本原則,以經濟建設為中心,堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論,堅持改革開放。」這就是地方立法的合憲性原則,是地方立法工作的靈魂,也是衡量和檢驗地方立法質量最根本和最重要的標準,目的就是為了維護憲法的權威性。

地方立法要堅持法治精神,遵循法定的許可權和程序。《立法法》規定,「立法應當依照法定許可權和程序,從國家整體利益出發,維護社會主義法制的統一和尊嚴」。這不但是國家立法層面應當堅持的法治精神,也是地方立法不能背離的法治原則。因此,地方立法機關要有全國「一盤棋」的大局意識,無論是與國家法律、法規相配套的實施性法規,還是根據某項法律規範制定的補充性法規,以及在貫徹實施某項法律的基礎上制定的自主性法規,都不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。除此以外,地方立法要嚴格遵守下位法服從上位法的法律位次規則,主要立足於對上位法的細化和補充,增強法律法規的可操作性、可執行性。地方立法不能與上位法的相關規範發生抵觸,上位法律規範已明確規定的內容,地方立法既不能隨意變更或者減損權利,也不能隨意增加上位法沒有規定的義務。地方立法不能與上位法的立法原則、立法精神相抵觸。地方立法機關在行使立法權的過程中,應當嚴格遵守《立法法》對地方立法權的限制,避免越界。

地方立法要堅持特色與效益原則

法律法規生命力的存在和權威性的維護關鍵在於其是否具有可操作性,是否能夠在社會實踐中得以真正實施適用。地方立法特色越突出,針對性越強,就越能解決實際問題,法規的實施效果也越好。地方立法不能「率性而為」,在遵循憲法與法治精神,不違反上位法的前提下,要結合本地的自然環境、人文環境、社會經濟發展水平等實際情況,緊緊圍繞設區的市在環境保護、城鄉建設與管理、歷史文化保護三個領域中迫切需要解決的現實問題開展立法工作,深入調查研究。堅持以問題為導向,注意解決法律法規等上位法還沒有規定的,但是本地卻已經存在突出問題需要用規範解決的問題,以地方立法促進本地改革和經濟社會發展。與此同時,地方立法要關注立法的社會效果,其立法過程是一個尋求各方最大公約數的過程,也是一個不斷磨合、逐漸提升法規質量的過程。

地方立法不能偏離本地域的具體情況和現實需要,要有針對性、實效性與可操作性,制定出有一方特色的法規內容;要避免對上位法大量的摘抄和引用,成為上位法的翻版;要避免大量口號式、原則性的規定,要著力通過地方立法解決本地區的具體問題,制定本地急需的良法。有些地方立法機關在立法時過於強調法規體系的形式完整性,連篇累牘地詳細介紹地方立法出台的意義和背景,而在最關鍵的規範細化等具體操作層面,幾乎是一筆帶過。翻版上位規則的地方法規,由於依然缺乏針對性、實效性與可操作性,必將無法實現地方立法應盡的規範作用。因此,要提高地方立法的針對性,做到能細化的要細化、能明確的要明確,關鍵是要管用,要有實效性和可操作性。要求立法既要有細化性內容、銜接性內容、延伸性內容,也要有獨特性內容、探索性內容。為此,地方立法需要開展有效的評估工作,建立健全地方立法評估制度。無論是立法前還是立法後都需要進行評估,直觀反映立法的預期效果抑或是實施後的實際效果,地方立法評估工作應當形成常態化機制。

地方立法要堅持科學立法原則

黨的十八屆三中全會、四中全會均對「提高立法質量」提出要求。地方立法質量直接關係到其實施的效果,作為我國社會主義法律體系的重要組成部分,必然要為地方經濟發展起到保駕護航的作用,因此,能真正切合地方的實際情況,具有較高質量的地方立法就顯得至關重要。只有堅持科學的立法方式,才能保證有高質量的地方立法,使其更加符合地方客觀實際需要和滿足人民群眾的意願,真正切合實際地推進地方各項事業的發展。

為了確保地方立法具有科學性,地方立法機關應當完善立法程序規範和立法技術規範,完善相關的地方立法工作制度,如建立立項規劃、調查研究、徵求意見、評估論證、專家參與等立法工作機制,全面而有序地為地方立法工作的實施提供充分的制度保障。在進行具體地方立法工作中,首先,要堅持提前謀劃,認真開展立法項目的建議徵集、初步論證、合理篩選等方面的工作,在此基礎上科學地編製立法規劃。其次,在地方立法意欲制定之前,應該充分調查研究,做好全面的溝通協調工作,廣泛尋求社會意見和建議,聽取民意、凝聚民智,順應群眾期盼、聚焦社會關注,關注地方立法焦點、難點問題。另外,要制定出科學、規範、高效的地方立法就要完善立法評估機制,建立健全立法專家顧問制度,充分發揮他們豐富的法律實踐經驗和專業特長,為更加深入細緻地修改好法規草案奠定紮實的基礎。立法評估對於促進地方立法工作的自我完善,實現立法的科學性與實效性,確保地方法治建設等具有重要的現實意義。

(作者系黑龍江大學法學院教授)

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來源：中國社會科學網-中國社會科學報

責任編輯：何迪雅排版編輯：何迪雅

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