特朗普上台兩年以來，美國中東政策變化不大

從新聞標題來看，美國過去兩年的中東政策似乎出現了一系列令人震驚的根本性轉變。美國總統特朗普反對造成「干預與混亂」的外交政策，之後卻增加了從索馬利亞到敘利亞的空中打擊力度。特朗普在12月宣布要將美國軍隊從敘利亞東部全部撤出，聲稱「他們全部都要回來，他們現在要回來了」，結果卻在六個月之後改變立場，宣揚要增加在中東軍事部署以對抗伊朗。同時他還公開指責奧巴馬政府在中東的過度投資和軟弱。

這些相互矛盾的信號讓特朗普政府在中東的姿態得到不同的解讀。只看一個聲明，或許認為有新戰爭的可能性；但再看其他的聲明，又會認為中東地區將要見證「後美國時代」。然而，大多數中東觀察員似乎都認為美國在中東地區的部署正在發生根本性變化。

但其實，在在特朗普領導下，美國在中東的軍事部署並沒有太大變化。數百名美國士兵還駐留在敘利亞，執行開放式任務（這已經超出最初的部署依據，即針對伊斯蘭國進行軍事打擊）。雖然伊朗造成的威脅讓美國在軍事部署上有了一些變動，但到目前為止這些變動加起來也不過是小幅增長，比起大肆報道的要少得多。即使是這些變動中最值得注意——幾百名士兵返回沙特蘇丹王子空軍基地——也顯示近來美國在中東的軍事變動比公眾認為的要更小。

從新聞頭條來看，美國在中東的軍事部署是相當一致的。儘管美國政府在2018年《國家軍事戰略報告》（National Defense Strategy）中提出將重新部署軍事力量，著重於大國競爭，但美國在中東的軍事活動仍相對穩定，並且似乎將持續下去。改變的反而是工作的規模。之前美國政府在中東進行軍事部署時，大多都會同時進行民事工作。但特朗普政府不僅空缺了許多關鍵民事職位長期空缺，還大幅削減援助項目，並以犧牲更廣泛的夥伴關係為代價，專註建設高層間關係。總而言之，特朗普政府所代表的並不是緊縮型戰略或是干涉主義，而是巴里·波森（Barry Posen）在《外交》中所稱的「非自由霸權」 （Illiberal Hegemony），即擯棄外交管理，僅靠軍事優勢維持的霸權。

表面雖變，本質猶存

雖然美國在中東的一些長期合作夥伴為了取得更多保證，試圖將美國的行動描繪成「離開」中東，但這些經久不息的言論模糊了美國防禦部署中不變的要素。一些可移動的、高價值資產確實曾從中東移了出去，結果卻又調了回來。比如說美國之前從長期派駐航空母艦的海灣水域將航母撤出了幾個月，又在5月將輪換的航母打擊群調回，填補了這一空缺。

自從美軍撤出伊拉克以來，美國總統一直呼籲重新考慮美國對中東的承諾。奧巴馬提及「再平衡」的必要，而特朗普則聲稱將重新關注大國競爭。同時，美軍進行大規模調度所需的永久性軍事基礎設施大部分仍然還在。數萬名士兵還遍布在中東14個國家的軍事基地，包括土耳其、約旦、阿聯酋、卡達、巴林、科威特等。美國還在伊拉克和敘利亞開展持續的訓練和反恐任務。

美國在中東一些國家的軍事力量正在擴大。比如在敘利亞計劃撤軍以及其他不確定因素推動下，美國秘密卻顯著得增加了在約旦使用的軍事設施。即使在卡達與其阿拉伯海灣鄰國之間持續分歧時，國防部也於2019年1月與卡達簽署協議，進一步擴建美國中央司令部在中東的前沿總部烏代德空軍基地。正如一位五角大樓前高級官員最近告訴一位作者的那樣，區域合作夥伴 「總是試圖讓我們澆築更多的混凝土」。 從某些方面來看，美國在中東軍事態勢的上升是奧巴馬政府在伊朗核協議談判期間確保有效軍事威懾的努力所產生的結果。如今正是這一協議的破裂使得軍方官員倡議進一步增加部署。

與放棄中東的言論一併持續存在的是，美國在中東的持久駐軍。美國軍方往往是從突髮狀況的角度看待中東的部署的：美軍需要建立各種多餘的基地以便使用、應對可能發生的危機，可能是遜尼派恐怖主義分子叛亂，伊朗攻擊美軍，也可能是胡塞人發射導彈襲擊船艦並威脅關鍵航道。這些可能的事件中最重要的是與伊朗的戰爭。儘管國防戰略中一再提到，為了將美國的重點從地區突發事件轉移到大國競爭上來，需要重新確定美國的優先次序，因此需要「經過計算的風險承擔」，但作為對地區戰爭的快速反應後盾，仍有數萬名美軍駐紮在科威特；在卡達和阿聯酋，進入阿富汗和打擊「伊斯蘭國」的空中行動還在繼續；在巴林，美軍第五支艦隊還在維持霍爾木茲海峽的開放。即使是具有獨立意識的阿曼也允許美國空軍每年5000次越境飛行和600次著陸，和美國海軍艦艇每年80次停靠。

然而，因為伊朗產生的緊張局勢和海灣地區國際航運增長的風險，也進一步證明了美國向「非自由霸權」的轉變。雖然美國現在正在尋求組建一支海上聯合部隊來保護經過霍爾木茲海峽的商船，但特朗普政府最開始的反應還是體現了不加掩飾的單邊主義和不顧集體安全的傾向。正是在這樣的傾向下，美國國務卿邁克·蓬佩奧起初建議英國應該為自己在這一地區的商船負主要責任。

可以肯定的是，美國在中東的軍事部署的某些方面已經改變。 隨著美國反「伊斯蘭國「戰爭放緩，空襲也在摩蘇爾和拉卡的戰鬥高峰期間達到頂峰。此外，航母也從持續停駐轉變成了輪換，每一次輪換都引起美軍地區人數的變化。去年，愛國者導彈電池從約旦、科威特和巴林移出，據報道現在與500名美軍一起調入沙特，而在此前沙特已有15年沒有接受過美軍部署。但是正如近來的軍事變動所表明的，即使美軍在中東定期輪換更加頻繁、行動更加靈活，美軍也能在短時間內重新部署移動資產。

外交衰落

在民事方面，宣稱國務院過去兩年半里影響衰落的論調是有道理的。近東事務局（Bureau of Near Eastern Affairs）雖然在某些方面的表現比同行稍好，但它還是在迅速衰落。可以看一下在中東空缺的大使職位。特朗普政府只是在最近才補上了幾個職位，包括埃及、阿聯酋、沙特和土耳其，但這些職位已經分別空缺了25個月、16個月、27個月和18個月。約旦、卡達和摩洛哥的職位仍空著。比較而言，在奧巴馬政府的第一屆任期內，只有摩洛哥的職位空缺了一年以上。

相似的空缺情況也出現在近東部事務局內部。從2017年1月開始近東部事務局一直沒有總統任命、確認的領導人，直到2019年6月大衛·申克（David Schenker）被確認為近東事務政務次卿（Assistant Secretary of State for Near Eastern Affairs）。而奧巴馬在擔任總統的前八個月中擔任這一職務。職位空缺的問題不僅限於大使級別：一份內部監督報告發現，截至2018年3月近東事務局在海外的外交部門職位有18％仍是空缺的，是所有地區中職位空缺比例最高的。

這實際上意味著什麼？在2017年5月，當特朗普與眾多區域和世界領導人在利雅得舉行會談時，他還沒有任命沙特、阿聯酋和埃及等主要國家的大使。特朗普和沙特的薩勒曼國王、埃及塞西等聚集在一個發光的圓球前拍攝了照片，記錄下這次會面，但在會面之後，沙特進行了一系列的國內鎮壓，並與埃及、阿聯酋和巴林一起與在境內建立了美國中央司令部的卡達斷絕了外交關係，並停止往返卡達的海陸空聯繫。

十六個月後，沙特記者卡舒吉在土耳其境內遭到謀殺，外交危機爆發，但當時還沒有參議院確認的美國駐土耳其或沙烏地阿拉伯大使來了解當地情況，或是幫助總統與這些國家的領導人處理外交關係。因為沒有指派大使，也可能是有意這樣安排，美國政府在推行政策時只能直接通過特朗普和他的女婿賈里德·庫什納。特朗普政府並不是第一個試圖在敏感問題上規避已有的政策實行渠道或是縮小政策審議範圍的，但在邊緣化官僚體制的同時，特朗普政府個性化和集權化的程度體現了美國近幾十年外交政策的新變化。

與職位空缺相比不那麼起眼，卻同樣有害的是美國正逐步廢除能夠運用民事力量的其他手段。2018年夏天，特朗普取消了敘利亞內部的穩定基金、協助地方治理委員會的民間資金以及其他防止「伊斯蘭國」返回解放區的措施。現在美軍仍在部署中，但民事方面的穩定援助仍凍結著。

在伊拉克，特朗普政府雖然在穩定宗教少數群體方面有所投入，卻已經放棄重建伊拉克，也極少幫助伊拉克政府處理民生問題，儘管美國在伊拉克仍有強大的外交影響力。與伊朗日益加劇的緊張局勢造成了對美國的安全威脅，並最終導致美國在2018年9月關閉美國駐伊拉克南部領事館。而這一地區正是伊拉克治理問題的核心，對當前政府的生死存亡至關重要。接著在5月，美國國務卿蓬佩奧要求不必要的民事力量從伊拉克全面撤出，並且據稱這一民事降級將是永久的。美軍還駐留在伊拉克，這也引起了對美國意圖和承諾的質疑。

在埃及，美國已經在很長一段時間裡傾向於建設以軍事為重心的關係，但近來民事建設力度的下降也同樣明顯。在前所未有的軍隊支持的獨裁復興中，美國對埃及的安全建設援助幾十年來一直保持在13億美元不變。但同時，美國給予的經濟支持在過去20年中從8億美元下降到1.2億美元。在二十一世紀的第一個十年里，美國給埃及的安全援助每年平均是經濟援助的4倍，而如今已經到了12倍。

也許最大的變化的還是與巴勒斯坦民事合作。特朗普政府關閉了在東耶路撒冷的美國領事館，還幾乎取消了全部對巴勒斯坦的援助。美國國際開發署在巴勒斯坦分布裁員約85％，停止了幾乎所有的地面活動，包括為東耶路撒冷的醫院以及附近巴勒斯坦難民提供援助。這些行動本質上是懲罰性的，並且對雙方都有害。

重新考慮現狀

總而言之，特朗普政府處理中東事務的方式是結合了總體穩定的軍事部署以及過度個性化、軍事化的外交手段。這樣的方式可以在一段時間內產生友好的關係並取得戰術進展，卻可能形成一個兩頭吃虧的平衡。也就是說，華盛頓每年要支付數百億美元在中東各地派駐軍隊，同時錯失通過外交手段將軍事衝突可能性最小化從而極大降低投資成本的機會。這樣的情形下，將會是一小部分美國人應付同樣有限的一小部分區域統治者、統治家族和安全官員，卻將社會完全邊緣化。這可能看起來像是精明冷靜的現實主義，但最終會被證實是目光短淺的方式。

這種方法也加劇了長期以來美國在中東政策上過分依賴軍事力量的問題。即使在外交官表現最好的時候，地區領導人也很清楚「領事效應」 （Consul Effect） ——與資源充足的美國軍事指揮官相比，外交官的資源相當有限。如果再將外交官邊緣化，將會讓他們喪失影響力、獲取信息和議價談判的能力，同時還會讓軍隊和情報部門成為美國在中東唯一有效的作用機構。

然後是特朗普下一任政府的可能面對的問題。特朗普政府的方式已經使得合作夥伴關係更加政治化和個性化，將原本一度持久的兩黨關係變成近來評價最為兩極化的美國總統的附屬品。這使得未來幾乎不可避免地要清算特朗普在位時這些夥伴的行為。除非通過揭示美國區域夥伴關係之下最令人不安的假設，特朗普能提供一個亟需的機會來重新審視與這些夥伴的條款。最終，特朗普的做法可能會帶來美國在中東地區軍事部署上真正的改變——讓他的繼任者更有可能繼續這項任務。

下屆政府應該認真考慮繼續目前過度關注中東產生的機會成本。 目前的狀況其實受到卡特主義的發展影響。卡特主義始於1980年，聲稱任何「外部勢力企圖控制波斯灣地區的行為，都將被視為對美國切身利益的侵犯，美國將以包括軍事力量在內的任何必要手段對其進行打擊」。在1990年伊拉克入侵科威特和海灣戰爭後，美國開始在一個地方紮根，並在蘇聯衰落後得以佔據無可匹敵的主導地位。當時建立的基礎設施為日後喬治·W·布希總統考慮不周、最終發展為伊拉克戰爭的「反恐戰爭」提供了軍事基地和支持。但這樣的姿態不必無限期持續下去。

梅利莎·道爾頓（Melissa Dalton）和瑪拉·卡林（Mara Karlin）等國防專家探討了在永遠維持現狀和破壞穩定的撤離之間的漸進步驟。卡林與（塔瑪拉·科夫曼·維特斯）Tamara Cofman Wittes在《外交》中進一步闡釋了這一觀點，正確地警告說，實現從軍事投資到外交投資的再平衡並不能取代做出艱難選擇和設定更實際目標的必要性。下一屆政府可以而且應該仔細考慮打擊恐怖主義、威懾和遏制伊朗到底需要什麼，並為各種突發事件做好準備。

與此同時，新政府需要集中精力重建近年來失去的外交和發展能力。美國當然不會很快離開中東，但美國在中東的部署已經不成比例、失去平衡，以民事力量為代價，變得政治化、個性化、軍事化。這樣的風險在於，在未來的美國政府找到替代軍國主義和撤軍、有意義的發展方式時，將會發現已經沒有力量去實現；政府將延續在中東的姿態，想要改變，卻停留在原地。

註：本文編譯自《外交》雜誌2019年8月7日評論文章，編譯：李安琪

參考原文：Daniel Benaim and Michael Wahid Hanna, "The Enduring American Presence: The U.S. Military Footprint Has Hardly Changed Under Trump," Foreign Affairs, August 7, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2019-08-07/enduring-american-presence-middle-east.

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