美國政府問責署2019版《國防部重大武器項目評估》報告

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摘 要

2019年5月，美國政府問責署（GAO）發布了新版《國防部重大武器項目評估》年度報告（下稱《評估報告》）。該系列報告始於2003年，每年發布一版，目的是評估美國防部重大武器項目進展情況，重點查找武器裝備採辦中的「拖進度、漲費用、降性能、少列裝」等問題，尋找問題原因，並為國會和國防部提供採辦改革的建議。

這是政府問責署第17次發布該系列報告，該報告對目前全部82個重大國防採辦項目進行了評估，描述了各個項目的經費投入、進度安排、發展現狀、存在問題等，分析了影響項目執行效果的因素，以及國防部推進採辦改革的進展。

一、評估的基本情況

武器裝備採辦是美國聯邦政府採辦活動最大的一塊，評估監督武器裝備採辦是政府問責署工作的重中之重。政府問責署每年發布的武器裝備採辦評估相關報告多達數十份，評估類型大致可分為3種：一是採辦管理評估，二是具體武器項目評估，三是國防能力建設評估。評估內容主要包括聯邦政府用於購買先進武器、技術等各類產品和服務經費的使用效率，採辦項目是否符合政府利益，以及這些投資是否使政府機構得到了最大回報。

《評估報告》是建立在政府問責署各類武器裝備採辦評估基礎上的綜合性評估，在美軍裝備建設中發揮著重要的監督作用。《評估報告》主要包括兩部分內容：一是對整個國防部項目盤子的評估，二是對單個武器項目的評估。從2012年起，評估內容基本固定如下：

對整個國防部項目盤子的評估一般包括3個方面內容：（1）本年度項目盤子的費用和進度情況；（2）國防部重點採辦改革措施在項目中的實施情況；（3）重大項目在關鍵決策點的成熟度情況。

對單個武器項目的評估包括：各項目概況，項目費用執行情況，裝備採購數量和研製周期變化，裝備研製過程中的技術成熟度、設計成熟度、生產成熟度的評估情況，以及項目實施過程中的其他問題。

二、評估的數據來源與方法

政府問責署根據官方權威的武器裝備採辦數據，採用廣為接受的政府審計標準和數據對比分析等方法，對重大武器項目採辦的總體情況、採辦改革落實情況和具體項目實施情況進行評估。

（一）數據來源

《評估報告》的數據來源主要包括3個方面。一是國防部採辦系統提供的內部評估報告，政府問責署引用其中數據對重大武器項目進行詳細分析，形成對各項目的評估意見，包括技術成熟度、設計成熟度和生產成熟度，項目存在的問題和原因等。二是國防採辦管理信息檢索系統（DAMIR），該系統是一個高層管理信息系統，由國防部負責採辦與保障的副部長辦公室運行，為國防部提供採辦項目的各種信息。三是網上問卷調查，問卷調查採用網頁形式，調查對象可在線回復並提交問卷，對單個具體項目的採辦改革落實情況、關鍵決策點的項目成熟度等內容主要通過問卷調查的方式獲取。

（二）評估方法

政府問責署一般根據國會（包括國防小組委員會、議員）的指令或要求對武器裝備項目開展評估，評估依據是公認的政府審查標準。

對國防部年度項目盤子中的費用和進度表現的評估，主要採取對比分析法。對比分析的內容主要包括：本財年項目盤子與過去1年、5年以及與最初匡算時的費用、進度、購買力、未來資金需求的變化等。

對國防部重點採辦改革措施在項目中的實施情況，主要依據有關法案或指導性文件進行對照分析。評估依據主要包括《國防部5000.02號指令》《2009年武器系統採辦改革法案》、2015年《更佳購買力3.0計劃執行指南》、相關備忘錄中的採辦改革措施等，審查重大武器項目對這些改革措施的落實情況，以及項目「拖漲降少」等問題的改善情況。2013年以後，重點考察以下3個方面的執行情況：單個項目、部分項目和項目總盤子的經濟可承受性；是否通過「必要成本」分析控制了成本增長；是否在項目採辦全壽命期採用了競爭手段。

針對單個重大項目，主要評估其在關鍵決策點的項目成熟度。政府問責署在項目採辦周期中確定了3個需要評估項目成熟度的關鍵決策點：研發啟動時、設計定型時和項目投產時。按照規定，只有當被審查項目的技術成熟度、設計成熟度、生產成熟度分別在這三個決策點達到規定的數量和質量水平時，才能獲准進入下一個階段。綜合過去十幾年的評估，美軍武器裝備「拖漲降少」等問題的根源，大多因在不滿足三個決策點成熟度要求的情況下轉階段所致。

三、本次評估的主要結論

2019版《評估報告》認為，國防部實施《2009年武器系統採辦改革法案》並採取多項採辦改革措施以來，困擾美國武器裝備發展的經濟可承受性問題得到緩解，重大項目的採辦費用控制取得初步成效，但大部分項目仍未全面採用基於知識的採辦做法，使得這些項目的「拖漲降」等現象仍然存在。

（一）項目總量比2017年減少4個，總費用上漲80億美元

2018年國防部重大武器採辦項目盤子包括82個項目，比2017年減少4個，總採辦經費估算為16860億美元，比2017年上漲了80億美元，這是近10年來第3次發生項目盤子數量減少但總費用增加的情況。國防部重大武器採辦項目數量和總採辦經費在2010年達到最高值，此後開始下降，2012～2016年採辦經費總盤子均在16000億美元以下，2017年以來的總盤子恢復到十年前的水平。其中，海軍的40個項目佔了總費用的60%，而海軍計划到2048財年前將艦隊規模擴大25%，所以其在項目盤子中未來費用的份額可能還會增加。

圖1 國防部2008年以來重大武器採辦項目總盤子變化情況

為了使結果更具可比性，在2017年盤子中加入2018年首次進入盤子的2個項目的費用估值、剔除2018年退出盤子的6個項目的相關費用，使兩年盤子中項目一致。對比發現，一年內這些項目的總費用估值上漲266億美元，其中研發費用上漲40億美元，採購費用上漲210美元，管理與維護費用上漲16億美元。

在全部82個項目中，有60個項目費用增加，增幅超過410億美元，22個項目費用下降，共節省145億美元。雖然大多數項目增幅不到5%，但海軍「福特」級航母、「阿利?伯克」級驅逐艦和陸軍制導多管火箭發射系統替代彈頭3個項目由於採購數量增加導致費用增長近250億美元，佔全部增量的60%。費用下降的項目主要是陸軍「作戰人員戰術信息網路增量」減少了63億美元，佔總節省金額的43%，陸軍縮減該項目的原因是由於其無法滿足未來作戰需求。

（二）重大項目的平均實施周期逐年增加，超過20年的老項目是導致成本增加和進度拖延的主要因素

項目盤子中各項目的平均實施周期自2012年以來逐年增加，當前項目盤子比2017年延長約4個月，比2012年延長了近3年。項目平均實施周期的增加主要是國防部採用升級改造和引入新功能等方式延續現有項目，而不是啟動新項目。有20個項目在國防部重大國防採辦項目盤子中保留了超過20年，包括1996年啟動的F-35「閃電II」聯合攻擊戰鬥機、1983年啟動的「阿利?伯克」級驅逐艦、1994年啟動的「弗吉尼亞」級潛艇等。

圖2 2012-2018年國防部重大國防採辦項目盤子中項目平均實施周期的變化

《評估報告》認為，實施周期超過20年的老項目是導致成本增加和進度拖延的主要因素，這些項目的初始能力交付平均延遲超過36個月，成本比首次評估增加83%以上。項目盤子中最老的20個項目，其總採辦費用自首次評估以來已累計增加4740億美元。另一方面，項目盤子中實施周期不到10年的項目，成本自首次評估以來下降了34億美元，而初始能力交付延遲不到12個月。

（三）投資總盤子的增長因採辦改革得到改善，大部分費用增長發生在生產階段

《評估報告》認為，《2009年武器系統採辦改革法案》的實施，使困擾美國武器裝備發展的經濟可承受性問題得到緩解。2018年重大項目總盤子的成本控制效果優於2017年，其中66%的項目在過去一年成本上漲小於2%，73%的項目在過去五年成本上漲小於10%，53%的項目自2003年開展首次評估以來成本上漲小於15% 。

2018年重大項目的費用增長情況構成如下：在項目啟動和關鍵設計審查之間增長779.7億美元；在關鍵設計審查和初始生產決策之間增長1133.2億美元；在生產決策之後增長2781.5億美元。可見，重大武器項目的費用增長中約60%發生在生產階段，究其原因，一方面是很多項目沒有驗證具有全集成能力的原型機就啟動了生產，另一方面是採購數量增加。

圖3 2018年重大項目關鍵節點的費用增長情況

（四）完成所有重大項目的未來資金需求比上年降低，且佔總盤子的比重遠低於十年前

《評估報告》顯示，完成2018年投資盤子計劃的研發活動以及採購所有裝備所需的資金為6888億美元，比2017年減少130億美元。資金需求占盤子總費用的41%，在資金量和佔比上都遠低於2007年（9450億美元、56%）；尤其是研發費需求大幅減少（2007年為983億美元，2018年為326億美元）。這說明，當前盤子中的重大項目平均成熟度更高，風險也會更低一些。

（五）重大項目無法實現充分競爭，武器裝備研製生產能力向寡頭集中的趨勢明顯

競爭被美國國防部視為壓低採購成本、維持健康工業基礎的重要手段，美國國防部已採取措施，增強重大項目採辦階段的競爭性，並予以維持，從而利用市場手段降低裝備採辦成本。《2009年武器系統採辦改革法案》規定，在每一個重大採辦項目全壽命期的「主包和分包層面上，必須要有競爭或競爭選項」，「要保證主承包商在進行重大武器系統的主要分系統和部件的研發和製造外包決策時，能夠『充分而平等地對待』除自己以外的所有合格供應商」。「更佳購買力」計劃也鼓勵在各個採辦階段採用競爭策略，如：以競爭方式研發樣機、與兩家承包商簽訂合同、在子系統升級中進行競爭等。

不過實際上，由於美國國防工業的寡頭壟斷格局，重大武器項目在生產階段難以開展有效競爭。《評估報告》顯示，在項目盤子的183份主要合同中，只有31%的合同是通過競爭性採辦授予。研發合同授予的競爭率為81%，採購合同授予的競爭率僅略高於15%。可見，競爭主要存在於技術研發和樣機研製過程中，進入生產階段的裝備採購主要由單源供應商提供。

在183份主要合同中，有86份授予波音、洛馬、通用動力、聯合技術、諾格5家公司，總價超過2620億美元，其餘97份授予其他30家企業，總價接近1000億美元。美國武器裝備研製生產能力向寡頭集中，必然帶來武器裝備市場競爭態勢的減弱，並在很多領域形成嚴重不利於競爭的「一家獨大」局面。

圖4 2018年重大國防採辦項目183份主要合同授予情況（數量）

圖5 2018年重大國防採辦項目183份主要合同授予情況（金額）

四、結束語

總體來看，在大型採辦項目中，美國國防採辦改革措施得到較好貫徹，尤其是針對採辦周期前端的措施落實情況較好，並取得一定成效，如重大武器裝備項目總盤子的費用規模得到控制，現存大多數項目的費用上漲勢頭得到有效遏制，裝備建設的「經濟可承受性」問題得到緩解。當然也應該看到，武器採辦問題是難以根除和徹底解決的，這由技術進步的難預估性、軍事環境和需求的變化性等多種因素所決定；而且武器採辦截然不同於一般的商業採辦，不能只以經濟的可承受性來衡量。另外，《評估報告》中所述的美國國防採辦改革舉措，主要是面向常規、大型的採辦項目，美軍同時也在採用和推廣一些非常規採辦方式，比如「其他交易」「應急能力採辦」等，以適應特定需求或環境。

（藍海星）

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