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WTO再判美國違反世貿規則,美國直接挑戰上訴機構

一場歷時7年的中美補貼大戰已經迎來終局,但更深層次的補貼博弈,才剛剛開始。

8月原本是世貿組織(WTO)長達30天的休會期,而在本月唯一一場會議,也即日內瓦時間8月15日下午的爭端解決機構(DSB)會議上,DSB主席依然按期宣布,正式採納專家組報告,裁決美方涉案11起反補貼措施違反世貿規則。

第一財經記者從數位參會的日內瓦官員處獲悉,這個結論遭遇美國代表現場的強烈反對,中美雙方都在日內瓦會議現場發表了長篇演講,再次就這一結論進行了激烈交鋒。

中國雖然就裁定中對於WTO補貼規則下的「公共機構」的解釋表達了不滿,但總體支持上訴機構的決定;而美國則不僅從根本上反對上訴機構結論,還試圖挑戰自WTO成立以來各方遵循的「反向一致」原則。

有權威人士對第一財經記者獨家透露,鑒於美方執行措施依然違規,中方可申請報復授權。這將是中國繼訴美反傾銷措施案(DS471)後第二起取得報復授權的案件。但申請報復的時間還未定。

會場上,歐盟、加拿大、澳大利亞隨後發言稱,雖然在實體問題上贊同美方立場,但在上訴機構報告通過與否上堅決反對美國的說法,認為上訴機構的結論就是反向一致通過,沒有模糊空間。

對外經貿大學中國WTO研究院院長屠新泉對第一財經記者解釋說,美國的反對是無效的,按照流程,這已經是不容質疑的最終結論。

美國反對上訴機構裁定,但終局已定

第一財經記者提前獲知的會議議程顯示,討論被安排在第十部分「的美國對中國部分產品採取反補貼措施」項下。這場源於美國對中國進口商品施加反補貼稅,中國申訴至WTO並獲勝後,又因為執行問題而再次被中國申訴至WTO,此次迎來了最終結論:必須執行。

事情還要從十多年說起。由於美國商務部在2007年至2012年發起17項反補貼調查,對自中國進口的多種商品施加反補貼稅。相關產品包括太陽能板、壓力管、檸檬酸、草坪修剪器、廚房置物架、鋼絞線、印刷圖形、鑽桿、鋁擠壓件、鋼瓶和光伏面板等。出口額大約為73億美元。

對於美方施加的反補貼稅,中國在2012年向WTO申訴,並獲支持。

之後,美國商務部修改了12項反補貼決定,但2016年5月,中國發起了WTO爭端解決流程,指責美國商務部在反補貼調查中,依然使用非法標準和方式。因此,2016年7月建立了一個合規專家組;2018年3月21日公布裁定。

根據流程,美國在2018年4月27日提起上訴,挑戰了一些結論,中國也在2018年5月2日對另一些結論發起了挑戰。今年7月16日,WTO公布了中國訴美國反補貼措施案(DS437)執行之訴上訴機構報告(下稱「報告」),裁決美方涉案11起反補貼措施違反世貿規則。該報告為這些挑戰畫上一個休止符。

但報告發布後,美國貿易談判代表辦公室(USTR)發表聲明,對此表達了不滿,稱上訴機構加重了成員義務,但減少了成員權利,超出了法定的90天報告期。

彼時,商務部新聞發言人就報告發表談話指出,近年來,美國對中國產品濫用反補貼措施,對中國產品正常對美出口構成嚴重阻礙。美方涉案反補貼措施已多次被WTO裁決違反多邊規則。中方敦促美方立即採取切實行動,糾正在對華反補貼調查中的錯誤做法,為中美兩國企業營造公平穩定的國際貿易環境。

根據WTO規則,一旦上訴機構作出終裁,需遵循「反向一致」原則,也即只有所有國家都反對,才不通過。由於勝訴方肯定會同意,結論不再可能發生改變。

中國政法大學國際法學院副教授丁如對第一財經記者說,下一步,中美之間可以就美國合規執行WTO裁定期間進行磋商,如果美國拒不執行,中國可以申請報復,獲得爭端解決機構認可的報復內容、金額及時間。

美國公然挑戰WTO上訴機制

在這個已沒有太多空間挑戰的環節,美國依然在日內瓦的會議現場對結論發起了長達17頁的質疑,並繼續開啟批評中國經濟模式。

一般而言,此類案件申訴的要點覆蓋面較多,裁定結論不會完全支持某一方,只要是更多要點被支持就可以算是贏得了申訴。本次被裁定表明,中國至少贏得了三項主張中的兩項。

中方代表也做了長篇發言,中國並不完全滿意專家組和上訴機構報告的結論,但整體上,中國支持裁決,並呼籲美國之後的行為能夠遵守該決定,摒棄之前不履行的做法。

但讓現場談判官員吃驚的是,美國代表發表了一個篇幅更長的講話。與以往不同,本次美國提出了一些挑戰上訴機制本身的反對意見。比如,美方挑戰了「反向一致」原則,稱應當使用「正向一致」,也即只有所有國家都同意,結論才能通過。

美國代表還說,反對上訴機構報告,首先因為負責這個案子之一的大法官斯旺森(Shree Baboo Chekitan Servansing)的任期已於去年9月30日結束,但之後仍在繼續負責案子;其次,上訴機構報告已經超過了發布裁定的90天期限。

屠新泉對第一財經表示,由於審理一個案子最少需要三個法官,有時候會有一些意見不一致的地方,但最終結論會少數服從多數。兩年前,涉及申訴國籍法官會被要求迴避,但由於去年開始,法官人數不夠,也不得不有美國籍法官參與其中。

此外,上訴機構審理的案子由於複雜且耗時漫長,即便幾年後某位法官到期退休,也會由最開始的法官一直負責到底,不會臨時換人。「美國的理由,都是以前很罕見的,挑戰底線的借口。」

這些觀點引發了包括中國在內的各方的反駁。

中國代表反駁說,雖然上訴機構成員有權發布獨立觀點,但是多數觀點才提供裁定的基礎,而上訴機構應該基於「反向一致」的原則接受報告。

歐盟、加拿大和澳大利亞也贊同,這個報告需要遵守反向一致的原則。歐盟和加拿大表達了對於上訴機構報告中獨立觀點的關注,歐盟稱,雖然獨立觀點是允許的,但是必須執行上訴機構的一致性決定,而不同意見應該用一種更冷靜的方式表達。

而且,正是由於特朗普政府上任以來,美國不斷阻撓上訴機構新成員遴選流程,前述大法官斯旺森也是因為美國的阻撓,未能獲得連任延期。有趣的是,就在本次會議上,美國代表以類似的理由,再次拒絕了其他多國成員提起的上訴機構大法官另選流程。

截至目前,WTO上訴機構的七個職位中只有三人在任,勉強達到了上訴機構能夠正常運行的最低數量成員的要求。印度籍大法官巴提亞(Ujal Singh Bhatia)和美國籍大法官格拉漢姆(Thomas R. Graham)均將在2019年12月10日結束其第二任任期。中國籍大法官趙宏的第一任任期也將於2020年1月30日結束。也即到了年底,上訴機構將因美國的反對而面臨癱瘓。

中美補貼之爭仍在持續

雖然中國在單一案例中贏得了勝利,但中美之間關於補貼的博弈還在繼續。

就在今年3月份,WTO關於美歐之間持續15年的「飛機補貼大戰」也進入尾聲。這兩場訴訟馬拉松的核心內容,都直指目前WTO改革的核心爭議議題:美歐之間的補貼大戰已落下帷幕,美國、波音以及歐盟、空客都獲得一定的補償。但本次裁決,卻給未來中美補貼爭議埋下了伏筆。

前述日內瓦權威人士對第一財經記者說,在報告中,雖然上訴機構駁回了美方關於外部基準和專向性的上訴請求,認定美對油井管、太陽能電池板等採取的11起執行措施依然違反《補貼協定》;但同時,也駁回了中方關於公共機構的上訴請求。

丁如分析說,報告在公共機構問題上對美國路徑採取寬容態度。一旦美國認定公共機構的論證思路被認可,之後美國對國有企業施加一系列政府性質的義務就似乎順理成章了。

她指出,伴隨案件進展,這個問題經過了三個階段:

第一個階段是無明確規則,美國通過國內法,按照政府控制論認定國有企業都是「公共機構」,即補貼主體,然後把國有企業的產品都認定為補貼,這樣下游的出口企業就會面臨反補貼稅。

第二個階段是中國起訴到WTO,形成第一個明確解釋公共機構的裁決,(DS379),上訴機構認定國有企業為公共機構必須證明其行使政府職能。

第三個階段是各國根據這個法律解釋的執行,美國通過認定國有企業都有維護社會主義市場經濟的政府職能,又認定中國國有企業都是公共機構,中國反對這種方式,認為這種執行不符合上訴機構的解釋。於是便有了之後DS437的執行之訴的專家組和上訴機構裁決。

事實上,中國和歐盟已於今年4月就該議題破冰,開啟討論。

國務院總理李克強、歐洲理事會主席唐納德?圖斯克、歐盟委員會主席讓-克洛德?容克4月9日在布魯塞爾舉行第二十一次中國-歐盟領導人會晤並發表《第二十一次中國-歐盟領導人會晤聯合聲明》(下稱《聯合聲明》)。第13條中:雙方重申共同致力於世貿組織改革合作,以確保其相關性並能應對全球貿易挑戰。為此,雙方將在中歐世貿組織改革聯合工作組已有工作基礎上,加緊旨在加強產業補貼國際規則的討論。

彼時,一位在日內瓦國際經貿談判圈的核心人士對第一財經記者表示,聯合聲明的關鍵是同意加強產業補貼國際規則的討論,這也是首次在中歐聯合聲明中納入這個表述。「而WTO改革和產業補貼,兩者是互相關聯的。」他說。

4月10日,歐盟給第一財經記者發來的材料顯示,圖斯克和容克在上述會晤後的講話也確認了雙方在產業補貼上的歷史性突破。

圖斯克說,針對WTO改革,歐盟將產業補貼作為優先事項,因此很高興與中國夥伴就產業補貼問題達成一致,這是一個突破;容克也表示,中歐雙方已同意深化關於WTO改革的對話,使之適應現代經濟,尤其是在產業補貼方面,「我們相信,這能夠帶來真正的變革,創造一個公平競爭的環境」。

此前,接受第一財經記者專訪的前WTO總幹事拉米,美國前貿易代表巴舍夫斯基,也都對中國的產業補貼及國有企業問題提出特別關切。

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