土地管理法修正案下周闖關，征地制度迎來大變革

我國土地管理制度中的一項重要法律——土地管理法修正案草案已進入三審階段，有望在本月26日通過，施行多年的土地徵收制度將迎來重大變革。

三審有望表決通過

8月22日上午，十三屆全國人大常委會第十二次會議聽取全國人大憲法和法律委員會副主任委員胡可明作關於土地管理法修正案（草案）審議結果的報告。

在此之前，草案已經十三屆全國人大常委會第七次會議、第十一次會議兩次審議。

按照過往慣例，法律修正案一般歷經二審或三審後被表決通過。因此，草案極有可能在此次全國人大常委會會議的最後一天，也就是26日被表決通過。土地管理法上次修訂還是在十五年前。

8月22日下午的全國人大常委會會議分組審議中，程立峰委員說,土地管理法修正案草案已經第七次、第十一次常委會兩次審議，從本次提請的法律文本來看已經成熟，建議本次常委會會議審議修改後提請表決。

「積極繼續推進土地制度改革試驗探索。本次法律修正採取積極穩妥的態度，將看得準的問題、改革實踐證明可行的做法上升成為法律，對一些一時看不準、不成熟的做法，還繼續開展試點。所以建議在實施法律的同時，要進一步擴大試點範圍，特別是加大土地制度綜合性改革措施力度，為改革於法有據提供更多的實踐經驗和立法基礎。」程立峰委員說。

土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟社會發展和民眾權益。草案一旦表決通過後，將對當今農村土地制度以及城鄉土地市場的格局產生較大影響。

本次土地管理法修訂，征地制度改革是一項重要內容，也是當前農村土地管理領域的一個難點所在。

在征地方面，與現行法律相比，草案主要有三大修改，一是縮小土地徵收範圍。二是規範土地徵收程序。三是完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。

原國土部部長姜大明曾撰文稱，多年來，土地徵收制度在保障我國工業化、城鎮化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻。但在實踐中，現行征地制度暴露出一系列突出問題。隨著征地規模和被征地農民數量逐年增加，征地引發的社會矛盾也逐年增多，導致涉及征地的信訪居高不下，群體性事件時有發生，社會風險加劇。

22日下午的分組審議中，劉海星委員說，征地範圍太寬，補償標準偏低，征地程序不夠規範，仍然是當前征地制度改革的三大難點和痛點。全國人大憲法和法律委員會就征地的程序和補償標準的問題提了一些新的建議，也作了說明，我都贊成。建議今後能夠加大後續監管的力度，讓相關的操作細則和技術能力建設能夠走在前面，避免因農民利益無法得到保護，從而引發相關的社會問題。

成片開發征地加了前提條件

按照去年12月提請全國人大常委會審議的草案一審稿45條規定，有六種情形需要用地的，可以依法徵收集體土地。其中第5種是：由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內組織實施成片開發建設需要用地的（情形）。

農村農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂近日對第一財經記者表示，與過往沒有明確限制相比，此次列出的六種情形總體上會對地方政府的征地行為形成一定約束，「有，總比沒有好。」

但在上述規定中，「成片開發」可征地依然引來一些討論。何為「成片開發」？「成片開發」是公共利益嗎？誰來主導「成片開發」？

自然資源部部長陸昊2018年12月23日曾表示，將成片開發納入可以征地的情形，以免對經濟社會發展影響過大。他同時強調，成片開發可以徵收土地的範圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，此外不能再實施「成片開發」征地，為集體經營性建設用地入市預留空間。

有全國人大常委會委員表示，目前成片開發徵收在理論界反對聲音比較高。由於我國地域廣闊，各地情況差別很大，需要對「成片開發徵收權」進行適當限制，以免加劇土地資源的浪費，或帶來更多的空城以及土地閑置。

草案二審稿對45條做了新的修改，對可以征地的情形增加了前提條件：「為了公共利益的需要」，但對第五項的具體表述並未做相應修改。

在草案二審期間，有常委委員表示，土地徵收應嚴格貫徹公益目的要件，排除商業徵收，防止行政機關借成片開發之名侵害農民合法權益。第45條第1款第5項的規定既不能使公眾直接受益和實質受益，也不符合徵收利益確定性的標準。再者，成片開發儘管也可能包含一些公共利益的因素，但其根本目的在於從事經營活動，而非滿足公共利益之需要。

草案二審之後，根據一些常委會組成人員的意見，全國人大憲法和法律委員會建議將第五項中的「成片開發建設」限定為「經省級以上人民政府批准由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設」。

對於如何界定「成片開發」的問題，草案規定，成片開發應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。但根據現有公開資料，自然資源部以及原國土資源部並未正式對外發布過「成片開發」的具體標準。

除了對「成片開發可征地」相關規定作出進一步的限定外，有的常委委員還建議進一步完善征地程序，增加對補償方案組織聽證等內容。

全國人大憲法和法律委員會經研究，建議在草案二審稿第十五條中增加以下規定：一是，擬申請征地的地方人民政府應當將征地的有關事項公告「至少三十日」，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員等方面的意見；二是，多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，並根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。

在22日的分組審議中，矯勇委員說,對「多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會」這句話建議再加一個條件，即「不符合法律、法規規定或不符合多數被征地村民意願的」。

矯勇委員說,為什麼要加一個「不符合多數被征地村民意願的」？因為在實踐當中有許多這樣的情況，征地補償的方案看起來是符合法律法規規定，但是農民不一定接受。對於雖然符合法律法規，但是群眾不接受的情況，也要開聽證會加以糾正。

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