錢穆：一般人認為中國從秦漢以來都是皇帝專制，這和歷史事實不符

拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應該分開的，而且也確實在依照此原則而演進。皇帝是國家的惟一領袖，而實際政權則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象徵此國家之統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。「皇權」和「相權」之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制，那是和歷史事實不相符合的。

要講漢代「皇權」和「相權」之劃分，讓我先舉一實例：當時皇帝、宰相，各有一個秘書處，而兩邊的組織大小不同。漢代皇帝有「六尚」，「尚」是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居，只有「尚書」是管文書的，這真是皇宮裡的秘書了。漢代開始的尚書，其職權地位本不高，後來才愈弄愈大。最先尚書只是六尚之一。這是皇帝的秘書處。

若說到宰相的秘書處，共有十三個部門，即是當時所謂的「十三曹」，一個「曹」等於現在一個「司」。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當時宰相秘書處組織之龐大，與其職權之廣泛。

一、西曹：主府吏署用。

二、東曹：主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。二千石是當時最大的官，以年俸有兩千石谷得名。可見朝廷一切官吏任免升降，都要經宰相的秘書處。

三、戶曹：主祭祀農桑。

四、奏曹：管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院、明代的通政司。

五、詞曹：主詞訟。此屬法律民事部分。

六、法曹：掌郵驛科程。這像現在的交通部。「科程」是指一切交通方面之時限及量限等。

七、尉曹：主卒徒轉運，是管運輸的，略如清代之有漕運總督。

八、賊曹：管盜賊。

九、決曹：主罪法。(上兩曹所管屬於法律之刑事方面。)

十、兵曹：管兵役。

十一、金曹：管貨幣鹽鐵。

十二、倉曹：管倉谷。

十三、黃閣：主簿錄眾事。這是宰相府秘書處的總務主任。

這十三個機關，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據這十三曹名稱，便可想見當時全國政務都要彙集到宰相，而並不歸屬於皇帝。因為皇帝只有一個籠統的尚書處，只有一個書房，最先的尚書也僅有四人；而宰相府下就有十三個機關。這相府十三曹比諸皇室尚書的範圍大得多，而目此十三曹的權位也很重，也竟儼如後代之專部大臣。

可見漢代一切實際事權，照法理，該在相府，不在皇室。宰相才是政府的真領袖。以上單據一例來講皇室和政府的區別。從中國傳統政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區別的。

摘自錢穆《中國歷代政治得失》。

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