各國對Libra的監管梳理及其前景分析

2019年6月18日，Facebook發布了加密貨幣項目Libra白皮書，引起全球範圍監管機構的高度重視，其中許多國家對Libra表示出不同程度的顧慮和擔憂，各國紛紛表態並採取措施，以應對Libra可能帶來的風險與挑戰。本文收集了目前各個國家金融部門尤其是監管機構對Libra加密貨幣的態度立場及應對政策，並基於此分析其未來情況。

一、對Libra加密貨幣持消極態度國家及地區的監管意向

Libra自推出起就受到一系列監管質疑，儘管該加密項目負責人大衛·馬庫斯曾多次公開強調，Libra無意干涉國家貨幣政策或是與任何主權貨幣競爭，但一些國家仍對其超主權貨幣的定位抱有較大敵意，擔心其將對傳統銀行業造成負面影響，對現有的金融系統產生衝擊。

歐洲央行執行委員會成員表示，針對Facebook等美國科技巨頭推出的新金融體系Libra，金融監管機構必須迅速採取行動。歐洲央行主席此前也強調了加密領域帶來的威脅，認為使用分散式賬本技術的任何東西包括加密貨幣，都將撼動整個金融系統，並會破壞金融體系的穩定性。

德國財政部長表示Facebook不應被允許與歐元競爭，他對歐元區可能出現的混亂和消費者的安全表示擔憂，他堅持歐元仍然是歐元區唯一合法的支付手段，廣泛使用的數字資產的引入可能會干擾各國通過貨幣政策管理經濟的能力。發幣是國家主權的核心要素，私人公司沒有權利發行貨幣。

澳大利亞監管方目前不看好Libra的前景，認為其有很多監管問題要解決。澳大利亞儲備銀行行長警告表示，Facebook推出的Libra將可能無法成為主流加密貨幣。他表示，Libra被廣泛應用前存在著很多監管問題，澳大利亞監管層必須確保Libra足夠穩定才能考慮接受。

日本央行行長表示Libra可能會對金融系統產生巨大影響，且需要全球政策協同合作對其進行監管，針對Libra的監管措施還應包括反洗錢政策。他還擔心Libra作為由「一籃子」法定貨幣和政府證券支持的加密貨幣，將很難被監管，並將對現有的金融體系造成風險。對此，日本當局設立了一個由日本銀行、財政部和金融服務局組成聯絡會議小組，負責調查Libra對貨幣政策和金融穩定的影響，解決Libra在監管、稅收、貨幣政策和支付結算方面的問題。

韓國金融監管機構稱，Facebook最近推出的Libra加密貨幣項目將威脅到金融體系的穩定。監管機構擔心，隨著人們將法定貨幣轉移至Libra，在金融或外匯危機期間可能會發生銀行擠兌，Libra貨幣兌換和匯款簡化也將限制韓國央行控制國際資本流動的能力。此外，如果沒有適當的銀行控制，Libra可能被廣泛用於洗錢等金融犯罪活動中。監管方還表示Libra項目是將對傳統銀行業造成威脅，如果Facebook等公司購買債券，而不是將客戶資金存入銀行，銀行的財務狀況可能會惡化。同時，如果Libra推行免費的海外支付，還會使韓國銀行匯款收入大幅減少。

印度政府一向排斥加密貨幣，Libra若要在當地推行勢必會受到阻礙。印度經濟事務秘書表示：「Facebook尚未充分解釋清楚Libra的設計。不過不管怎樣，它是一種私有加密貨幣，我們不會輕易接受它。」此外，最近印度政府還出台了一項禁止加密貨幣的法案草案，這將對Libra在印度的發行造成很大阻礙。

二、對Libra加密貨幣持積極態度國家的監管意向

Libra作為一種新商業模式的代表，具有巨大潛力，一些國家對Libra表現出了樂觀積極的態度，認為其如若滿足了各國的監管要求，在安全穩定性上提供足夠多的保障，將會在金融服務中帶來更多的便捷性和廣泛適用性，帶來加密貨幣及支付領域的創新。

泰國監管機構近日對Facebook Libra項目持友好態度。泰國央行行長承認Libra穩定幣將給泰國人提供更多的金融准入機會，但他表示仍然需要對Libra的好處和風險進行審慎的研究，並將對其操作和安全系統進行深入討論。泰國央行計劃監控Libra的驗證認證標準以及對洗錢政策的遵守情況。目前，泰國央行已成立專案組審查Facebook Libra，且央行正在安排與Facebook及其合作夥伴的會議，將針對加密貨幣Libra進行討論。

以色列銀行首席信息官表示，以色列銀行將密切關注Libra的發展並積極進行應對。以色列部際去中心化虛擬貨幣團隊近日與Libra創始人之一Tomer Barel進行了會面。該小組成員包括以色列央行、財政部、司法部、證券管理局、稅務當局、洗錢和恐怖融資禁令管理局以及國家經濟委員會的代表。會議中Barel承諾Libra將會滿足以色列的所有監管要求，表示以色列能夠且應該成為一名核心成員。

古巴當前正處於美國的經濟制裁中，其正積極探索加密貨幣的使用。雖然Facebook和WhatsApp在古巴當地有大量用戶，但Facebook發言人表示，由於美國對古巴的制裁，他們目前並沒有任何計劃向古巴人民投放Calibra（Libra電子錢包）項目。

三、對Libra加密貨幣持中立態度國家的監管意向

有些國家對Libra持有相對中立的態度，表示既要對Libra加密貨幣加強監管，認真分析其可能帶來的金融系統衝擊，嚴格把控Libra項目推進，又歡迎加密領域創新，積極接受新興金融科技成果，甚至承認Libra的優勢並進行主動接觸。

美國監管機構現對Libra存在較大疑慮，其疑慮的原因除去Libra本身可能對金融領域的影響，還包括Facebook的用戶隱私和消費者安全隱患。美聯儲主席表示，在Facebook詳細說明如何處理一系列監管問題之前，不應允許其推出加密貨幣Libra。但美國對加密貨幣本身抱有積極態度。美國財政部長表示，他們歡迎負責任的創新，包括可能改善金融體系的技術，但是加密貨幣首要目標應該是保護金融體系免受濫用，因此Facebook Libra必須制定適當的保障措施。美國參議院銀行、住房和城市事務委員會和美國眾議院於7月16-17日就Libra加密貨幣舉行聽證會，Facebook Libra項目負責人大衛·馬庫斯出席了聽證會並發表證詞。在兩次聽證會上，議員們言辭犀利，對Facebook公司普遍持不信任態度，稱Facebook發幣是妄想，Libra一旦推出，會嚴重威脅個人隱私和財產安全，影響金融系統穩定。兩次聽證會雖然表明了美國監管層對這種新商業模式的擔憂，但也可以體現其對Libra的監管決心和審慎態度，一定程度來看有助於引導Libra項目的順利推進。目前，美國國會表示要繼續調查Libra，這將是國會金融服務委員會在下一屆立法會議上的優先事項。

英國監管方對Facebook Libra有所擔憂，不過仍舊錶態會以開放態度接觸Libra。英國財政部長表示，應該由監管機構而不是立法者決定Libra的問題，而且如果Libra在接受監管後得到適當的調節，它可能會是一個非常積極的項目。英格蘭銀行行長表示，英國央行將以開放的態度接近Libra，但不能成為「一扇敞開的大門」。8月5日，英國信息專員辦公室同美國、加拿大、澳大利亞等多個國家的數據及隱私保護管理部門一同發布了一份關於Libra網路隱私情況的聯合聲明。該聲明面向Facebook等Libra和Calibra項目背後的28個公司，要求他們解釋計劃如何根據數據保護法收集和處理用戶的個人數據。

瑞士監管機構正在與Libra加密項目的發起者保持聯繫，聯邦數據保護和信息委員會要求Facebook詳細介紹其加密項目Libra。此前Facebook在白皮書中指出Libra協會總部將設在瑞士日內瓦，因此瑞士需要Libra協會告知該項目的信息，以便其對監督程度和適用條例進行評估。近日瑞士監管機構，包括國家國際金融事務秘書處、聯邦數據保護和信息專員以及金融市場監管局，同美國國會代表團進行了會面，著重討論了關於Facebook Libra的監管問題。

新加坡金融管理局局長承認了Libra的潛在利益，例如支付成本更低、支持無銀行賬戶群體等，但監管機構需要了解該技術巨頭的系統將如何運作，同時表示新加坡將在做出監管決定之前，向其尋求安全和隱私問題的保證。目前，新加坡金融管理局已與Facebook就其推出的新型加密貨幣Libra計划進行了討論，不過監管機構仍認為這家社交媒體公司的計劃存在重大障礙，儘管Libra有潛在好處，但監管層對其運作方式需有所顧慮，審慎對待。

越南表示應當對Libra加密項目高度重視並積極應對。越南中央經濟管理研究所高級經濟學家指出，Libra不僅應該被視為一個普通的加密貨幣，而且應該被視為一個顛覆性的技術問題，它關係到社交網路的地位和發展，關係到全球金融穩定和主要國家的政策主權。Libra是一個不可避免的問題，越南不應該只是坐等它何時誕生，而是應該利用這個機會，推動對顛覆性技術的研究和監督，以制定及時和適當的政策。

四、Libra目前進展及前景分析

（一）目前進展

Libra雖在聽證會上備受質疑，但目前未受到美國政府的強制干預，該項目仍處在調整開發中。與此同時，Facebook正在試圖增強自己的遊說力量，現已聘請五家遊說公司和一家律所，協助處理監管層的擔憂。公司高管也在四處奔走，同一些國家的金融監管機構進行洽談，以尋求更多信任和支持。此外，Facebook還在計劃強化旗下合規團隊，不少Libra協會的第一批成員，如Coinbase、Xapo等公司也公開表達了對Libra項目的支持立場。而業界對Libra的聯繫與支持正在增強，如美國加密貨幣交易所Gemini、日本金融服務巨頭Monex以及國內一些企業已公開表示，將積極申請加入Libra協會。

（二）未來前景

根據上述情況，目前各國監管機構對Libra的疑慮主要集中在對Facebook的不信任、Libra對現行金融系統尤其是對銀行、支付和外匯的衝擊以及Libra自身的安全性（是否有信息泄露和易被網路攻擊）等方面。總體來看，各方質疑體現的更多是對一種新生事物的陌生感和無法掌握事物發展脈絡的擔憂，這屬於對未知事物的常規反應，也並未出現對Libra的強烈抵制和抗拒。同時，Libra高效率、低成本、支持無銀行賬戶群體等優勢是傳統金融服務所不具備的，這對一些金融系統並不發達的國家發展普惠金融將有較大助益，更容易受到這些國家的歡迎。如泰國就公開表達了對Libra的友好態度。未來，若Libra的團隊能與各國監管機構做好溝通並積極配合，隨著國家監管層對數字資產和區塊鏈行業的了解增進，Libra項目有望順利推進。當然，美國的監管情況仍是最具決定性的。

再結合事物不斷發展演進的規律來看，像Libra這種面向社交用戶發行的穩定幣，本身就是在解決此前加密貨幣幣值不穩定、應用範圍窄等痛點，屬於加密貨幣發展進階的必然趨勢。從目前的勢頭來看，各行業均在探索推出基於自身業務和用戶優勢的商用穩定幣，如IT巨頭IBM、金融巨頭摩根大通和零售業巨頭沃爾瑪都已發行或準備發行穩定幣，這在未來都將是Libra必須面對的競爭，也是金融科技發展的重要變化。此外，Libra的出現無疑會加速全球金融監管政策的完善，同時也會進一步加劇各國加密貨幣的競爭。一方面，面對加密貨幣發展的新趨勢，率先接納、吸收並儘快平衡好監管與創新的國家，能快速提升商用加密貨幣的活力與競爭力。另一方面，作為未來重要的金融基礎設施，各國的主權加密貨幣意義重大，其設計研發也將不斷加快。

作者簡介

高銘，國務院發展研究中心國際技術經濟研究所數據部助理研究員

研究所簡介

國際技術經濟研究所（IITE）成立於1985年11月，是隸屬於國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策諮詢服務。「全球技術地圖」為國際技術經濟研究所官方微信賬號，致力於向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。

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