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王貴松:行政行為無效的認定

王貴松:行政行為無效的認定

內容提要:無效的行政行為在實體法上自始至終不產生效力,在救濟法上當事人可隨時在任何相關的程序中主張其無效。無效是法安定性與實質正義權衡後的結果,難以從法規範的邏輯演繹中得出判斷。行政訴訟法第75條確立的「重大且明顯違法」的判斷標準,符合確認無效行政行為的功能需要,其實質是要求法院在個案中對系爭個人權益大小、有無第三人、法的安定性、行政效益等具體價值進行衡量。鑒於現實的複雜性,應當允許法院在這一判斷標準的實質精神的指引下,對並非明顯違法的特定行政行為作出無效認定。根據訴權保障、正當程序原則等要求,只有在確認無效訴訟中,才有必要審查行政行為是否無效。

關鍵詞:無效行政行為;重大且明顯說;具體價值衡量說;確認無效

目錄

一、行政行為無效制度的功能定位

二、行政行為無效的認定標準

三、中國法中行政行為無效的認定標準

四、行政行為無效的訴訟機制

在我國,雖然不乏否定「無效行政行為」這一概念者,但通說仍承認行政行為無效與行政行為應予撤銷的區分。2014年行政訴訟法第75條規定了確認無效這一判決類型,2018年《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱2018年「行政訴訟法解釋」)為其實施提供了更為具體的指引。之前的相關研究多集中於無效行政行為與公定力的關係、相對人的抵抗權等方面的問題,制度層面的研究不足,難以為實踐提供充分的理論支撐。如何判斷行政行為無效,這是相關法律實踐中的關鍵問題。要作出回答,就要在理論上進一步追問為什麼要確立行政行為無效制度,以及我們需要什麼樣的無效制度。

一、行政行為無效制度的功能定位

本文所稱行政行為,系指具體的單方法律行為,不含行政協議;所稱無效,系對應於行政訴訟法第75條的「無效」,與行政處罰法第3條第2款的「無效」未必相同。一般認為,行政行為在成立時具有重大且明顯的違法情形,即構成無效,否則只是應予撤銷的瑕疵行為。也就是說,同樣是行政行為違法,法律後果上卻有無效與應予撤銷之區分。那麼,創設行政行為無效制度的意義是什麼?

(一)行政行為無效在實體法上的效果

行政行為無效具有不同的面向和效果,或者說具有不同的存在意義。在實體法上,無效行政行為自始至終不產生效力。無效的行政行為不具有公定力,任何組織和個人均無需給予尊重。「在任何情況下,一個自始無效的行政行為都不可以通過期限被延誤,而獲得一種『確定力』。」無效行政行為不可作為行政相對人或者第三人信賴的客體。實體法上的無效是在行政機關與私人之間的關係中而言的。只有有效的行政行為,才能成為行政強制執行的依據。無效行政行為自始無效,自然也就不能作為行政強制執行的依據。

從邏輯上說,行政行為自始無效,不產生法律效果,相對人自然沒有履行的必要,在行政機關要求履行時,相對人可以拒絕,不應由此遭受不利後果。換言之,相對人針對無效行政行為享有拒絕權,儘管還談不上抵抗權。由於無效的行政行為畢竟還具有行政行為的外觀,在實踐中,相對人與行政機關對某個無效行政行為可能有不同認識,為了確保安全,由相對人請求確認行政行為無效是較為妥當的。當然,對於其他的違法行為,相對人也有權提出質疑,但因該行為仍具有公定力,在提出行政救濟請求之前,相對人仍然有必要履行行政行為所要求的義務。

我國已有多部法律明確賦予私人以拒絕權,具有特定情形的行政行為已被我國法律認定為無效。這些法律主要包括兩類,第一類是針對亂罰款、亂收費、亂攤派等現象的。例如,行政處罰法第49條、治安管理處罰法第106條規定,不出具財政部門統一制發的罰款收據的,當事人有權拒絕繳納罰款。第二類是針對違反調查程序要求的。例如,保險法第154條第3款、證券法第181條規定,監督檢查、調查的人員少於二人或者未出示合法證件和監督檢查、調查通知書的,被檢查、調查的單位和個人有權拒絕。拒絕配合這些行為,相對人並不會因此而遭受不利,更不會構成妨礙公務。

(二)行政行為無效在救濟法上的效果

討論行政行為無效在救濟法上的效果,需要從無效行政行為制度的產生談起。在「二戰」前的德國和日本,存在行政法院與普通法院分立的局面。當時的行政裁判、權利救濟制度並不完備,存在起訴事項的限制、複議前置主義、複議期限和起訴期限較短等問題。因而,在國民權利受到違法行政行為侵害時,為提供權利救濟手段,有必要採取方便之法,創設行政行為無效的概念,以行政行為的無效為先決問題,向民事法院起訴。在日本,「二戰」後的判例和學說都承認行政行為的確認無效訴訟,主要理由之一就在於補救權利救濟上的不完備。抗告訴訟程序是請求撤銷違法行政行為的一般訴訟形式,但有複議前置的規定,而且,複議制度在複議事項、複議機關、複議期限等方面既不完備也不統一,一旦因此而超過複議期限,就無法再提起行政訴訟。1962年日本行政案件訴訟法接納了學說和判例的觀點,將確認無效訴訟作為抗告訴訟的一個類型,並對其訴訟程序上的適用等問題也作出了相關規定。由此可見,在救濟法上,行政行為無效制度是一種司法政策的產物,旨在為特定情形打開權利救濟之路。

「雖然無效性屬於實體法範疇,但其根本意義首先表現在程序法方面:公民沒有必要在法定期限內要求撤銷無效的行政行為;如果後來被執行,公民可以隨時對執行措施訴諸法律手段。」在程序法上,無效的認定權沒有特別限定,有關國家機關均可認定行政行為無效;而應予撤銷行政行為的認定權則具有特定性,服從撤銷程序的排他性管轄,除作出該行政行為的行政機關外,一般由行政複議機關或法院撤銷違法的行政行為。當事人可隨時在任何相關的程序中主張行政行為無效,不受起訴期限的限制;而應予撤銷的行政行為僅可用行政上的爭訟手段爭議其效力,並服從行政複議的複議申請期限、行政訴訟的起訴期限限制。

無效行政行為可能成為民事活動的前提,進而構成民事案件的先決問題,普通法院有權加以審查。之所以允許普通法院審查無效行政行為而不允許其審查應撤銷的行政行為,其緣由在於民事案件與行政案件的分野、民事審判與行政審判的職能劃分。由行政審判庭按照行政法的規則審理行政案件,更有助於維護私人的合法權益,更有助於行政法秩序的統一和安定,但無效行政行為並不具備行政行為的特性,由民事審判庭來審理也不侵害當事人在行政法上的合法權益。當然,我國法院在實踐中通常認為,請求確認行政行為無效屬於行政訴訟的受案範圍,因而在民事訴訟中拒絕審查無效行政行為問題。

行政行為無效在救濟法上的效果對於其在實體法上的效果有保障作用,確認無效判決就是其重要保障機制之一。行政訴訟法(2014年修正)將撤銷判決與確認無效判決相併列。它區分了一般違法與無效,但也只是在判決的原因上作出區分。一般違法與無效是實體瑕疵的差別,如果在救濟法上沒有差別,實體法上的區分就沒有意義。從解釋論上來說,既然行政訴訟法作出了區分,就應有訴訟法上效果的不同,需要在後續的救濟制度上體現出來。

二、行政行為無效的認定標準

(一)行政行為無效的觀察視角

對於行政行為無效的判斷標準,學理的認識可能因立場而有所不同。按照日本學者田中二郎的歸納,有關無效與應予撤銷的區分標準,有如下一些不同的視角。

1.邏輯的見解

凱爾森等從邏輯的角度主張違法即無效。前期純粹法學基於「法的歸屬說」提出了形式邏輯的無效論。凱爾森認為,因為某一法律要件是要作為國家的行為歸屬於國家的,其行為就要在形式和內容上具備法規所規定的各個要件,欠缺該要件,在邏輯上自然不能歸屬於國家。為了讓行政行為有效地歸屬於國家,國家規定了其要件,欠缺要件當然無效,法律規定的要件都是為了讓行政行為歸屬於國家,各個要件具有同等的價值,不可能承認其有輕重之差。默克爾也認為,實證法規定作為行政行為的要件同等重要,只要沒有法的特別規定,欠缺要件的行政行為就當然是無效的。對於純粹法學的這種觀點,有評論認為,其中存在根本的誤解,即不承認法規的性質目的存在種種區別,認為它們同樣都是行政行為的有效要件,凱爾森、默克爾等所說的只是一種空想。

2.概念論的見解

有學者類推私法,在概念論上進行界定,將區分標準求諸規定行政行為要件的法規性質。行政行為的法定要件有性質或價值上的輕重差異,相應地可區分出行政行為的無效與應予撤銷。例如,美濃部達吉認為,法有能力法規與命令法規之別,前者常產生主張或否定某事的能力,後者常產生作為或不作為的義務。違反能力法規的行政行為歸於無效,而違反命令法規的行政行為雖然違法,但非經撤銷不失效力。美濃部達吉也承認,特定法規究竟是能力法規還是命令法規,若非訴諸常識,往往難以判定,故而在學問上無效與應予撤銷的區分在實踐中依然是未解決的問題。德國行政法學者耶利內克將法分為強行性法規與非強行性法規,弗萊納將法分為重要法規與不重要法規,行政行為違反前者為無效,違反後者為應予撤銷。這些見解均未考察實定法上區分無效與應予撤銷的意義和目的。

3.目的論的見解

有學者參照行政制度的目的對無效與應予撤銷作出區分。早在奧托·邁耶的《德國行政法》中就已開始區分行政行為無效與應予撤銷。邁耶認為,「行政行為具有非常明顯的法律錯誤時」無效:「當作出行政行為的機構不是行政機關,或某一事務根本不在該機關的管轄範圍之內時,這樣作出的行政行為就是無效的。於是國家意志的力量從一開始就不存在於這個行政行為之中,這個行為不發生作用」;「當錯誤並非如此明顯時——即不在行政行為明顯不發生作用的情況下——這個行為首先是正當的,就像它是有效並發生作用的一樣。只有當該行政行為受到有管轄權的機關審查時,『不發生作用』的說法才有意義。審查機關可以依據其審查管轄的範圍宣布該行政行為不發生作用並予以撤銷,或至少在行政行為作用範圍內消除其影響,以恢復原狀。因此,行政行為不發生作用在此只意味著可撤銷性」。弗萊納等學者基於法的安定性或一般的信賴保護必要認為,行政行為瑕疵原則上是可撤銷的行政行為,無效是行政行為瑕疵的例外;不能動輒將行政行為的瑕疵認定為無效,這樣才能保證行政的效率,保護相對人正當合理的信賴。

4.功能論的見解

田中二郎認為,行政行為無效與應予撤銷的區分意義主要在兩者的爭訟程序上。對於能預料的瑕疵,通常應通過法定的行政程序(行政複議、行政訴訟等)來爭議,在被判斷為違法之前,任何人必須將該行政行為作為有效者予以尊重;而對於某些瑕疵,無需等待該程序的判斷結果就應當否定其效力,這種行政行為就是無效的行政行為。這種區分標準必須參照爭訟制度的功能確立起來。

行政行為的瑕疵多種多樣,事前的規範、概念或目的固然在行政行為是否無效的判斷上具有重要意義,但僅此還無法邏輯地演繹出無效與撤銷的區分。如前所述,在行政行為無效制度創立之初,就是希望發揮其救濟法上的特殊功能。脫離功能的視角,無效與應予撤銷的區分是沒有意義的,宣布撤銷行政行為也同樣能實現宣告行政行為無效的效果。如果缺乏救濟法上的相關制度設計,行政行為無效制度就無法真正實現其功能。

(二)日本行政行為無效認定的鏡鑒

我國早在民國初期就從日本引進了行政行為無效的理論,但新中國初期直至行政處罰法制定前後,這一理論和相關實踐近乎消失。相對而言,日本的理論和實踐一直在持續發展,值得關注。為了提供一個比較的標尺,這裡先簡要考察一下日本行政行為無效認定標準的相關實踐狀況。

1.重大且明顯說

關於行政行為的無效認定標準,重大且明顯說是日本的通說。它是指行政行為僅限於存在重大而且明顯的瑕疵時才是無效的。該通說是由田中二郎於1931年從德國引進並在日本首倡的,也為日本的多數裁判實務所採納。重大且明顯說是在行政法院與普通法院分離的制度背景下形成的,只有具有重大且明顯的瑕疵,普通法院才能認定行政行為無效。在廢除行政法院,改由普通法院對行政行為實施司法審查之後,行政相對人及利害關係人的權利保護、行政上法律關係的安定性要求、行政運營的合理性要求等考慮,仍能給重大且明顯說提供支持。

重大且明顯包括兩個方面的要求。瑕疵的重大性或嚴重性,是行政行為瑕疵的內部屬性。所謂瑕疵的重大性,是指行政行為違反重要法規、欠缺本質要件。具體何種情形屬於重大瑕疵,則要回到個案中行政行為的合法要件進行探究。有法院認為,「所謂『瑕疵是重大的』,是指該行政處分欠缺的法定要件從規定該要件的行政法規範的目的、意義和作用等方面來看是對該行政行為重要的要件」。瑕疵的明顯性,是行政行為瑕疵的外部屬性。行政行為是否存在瑕疵,包括行政行為中是否存在某一定事實以及該事實是否真的為違法原因,明顯性由此可分為「存在瑕疵原因事實的明顯性」與「瑕疵的明顯性」。明顯性是相對而言的,在不同的認定標準或者參照系面前可能有不同的結論。一般認為,是否明顯既不能以個案相對人的認識為標準,因其過於主觀、靈活而不確定,也不能採取行政機關的認識標準。理論上一般傾向於採取客觀的明顯說,即以一般正常人或者說平均理性人的判斷為標準,這也是非行政法院者可以審查無效行政行為的原因。

在日本的司法實務中,存在一些關於瑕疵明顯性的判決,其關於明顯性的標準也稍有不同。地方法院有採用違反調查義務說的判決。一般來說,重大且明顯的違法是行政處分無效的原因,其中所謂「明顯違法」包括兩種情形:第一種情形是指行政廳在關於是否存在處分要件的判斷上,能夠不經特別調查即發現明顯的錯誤;第二種情形是指行政廳在具體情況下以誠實執行職務所當然要求的程度調查相關事實,參照該事實即可發現是否出現了明顯的誤認。違反調查義務說是以行政機關的眼光為標準的。對一般人而言不明顯的瑕疵,對專家而言可能是明顯的,所以,該標準可能擴大無效的範圍。日本最高法院此後採取了「外觀上一見即明顯說」:瑕疵是明顯的,是指從處分成立之初,在外形上、客觀上就是明顯誤認的情形。行政廳是否因怠慢而忽視應調查的資料,與判定處分是否在外觀上具有客觀明顯的瑕疵沒有直接關係,不管行政廳是否因怠慢而忽視應調查的資料,在外形上、客觀上可以認為有明顯誤認時,就不妨礙說有明顯的瑕疵。由此,「外觀上一見即明顯說」也成為日本司法實務中的主導意見。

2.重大明顯說的界限

行政行為中有種種性質不同的行為,讓這些行為變得無效的事由也是多種多樣的。重大且明顯理論即使作為一般理論是成立的,也未必能對所有情形均發揮有效的功能。由此,明確該理論的有效界限就顯得極為重要。

(1)明顯性補充要件說

日本最高法院並沒有固守重大且明顯說,在特定情形下也採用了其他標準。在一起稅收案件中,法院並沒有特別論及瑕疵的明顯性。但是,這類案件本身較少,還不能說日本最高法院就一般性地否定了無效的明顯性要件。該判決暗示,存在有利害關係的第三人時,明顯性要件就被加重。如果制度的宗旨在於只要有處分就應盡量在起訴期限內提起撤銷訴訟,在重大之外,還可以考慮具體情況的利益衡量要件的加重。在這種意義上,鹽野宏認為,將明顯性要件作為補充加重要件之一來考慮是適當的。概言之,僅在有信賴保護或既得利益保護的要求時,可主張加重明顯性要件。

(2)具體的價值衡量說

「撤銷訴訟是對行政行為的原則性訴訟方法,在沒有提起撤銷訴訟時,仍被認為具有救濟的必要,創造出行政行為的當然無效觀念。這一觀念是與救濟必要妥當與否的判斷相連的,無效判斷當然與利益衡量的判斷具有親和性。」雖然日本最高法院反覆將瑕疵的重大明顯性作為行政行為無效的標誌加以強調,但已有諸多學者指出,在最高法院的判例中常常可以看到,它未必局限於重大且明顯的標準。最高法院在現實中也常常進行具體的價值衡量。如果價值衡量的結果可以用「重大且明顯」違法來說明,就使用這一表達;反之,若有用詞上的不合理時,就直接將其基礎性的利益衡量表達出來。「具體價值衡量說」認為,對於有瑕疵的行政行為是僅限於應予撤銷的行政行為還是成為無效的行政行為,瑕疵是重大還是明顯,用統一的標準來決定已不適當,而應根據各個具體情形考慮種種具體的利益而定。

三、中國法中行政行為無效的認定標準

相對而言,我國對行政行為無效的認定標準較為粗疏,相應的實踐也不充分。我國行政訴訟法第75條規定:「行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形……人民法院判決確認無效。」該條確立了認定行政行為無效的重大且明顯違法標準。

(一)重大且明顯說的採用

採取重大且明顯說的理論依據在於,「機關作成的行為倘違法瑕疵達到無法指望任何人去承認其拘束力的明顯程度,由於一般人面對此類的行政行為,理智上都不會認為其有拘束力,進而對其產生信賴,因此采實質正義優先立場,直接令其歸於無效,較不會有法安定性的顧慮」。當然,「只有在行政行為如此違反法治行政的各項要求,以至於不能期望任何人接受其具有約束力時,才能不遵守」。重大且明顯說標準其實就是考慮了行政行為無效制度的救濟法功能的結果,是為在撤銷訴訟之外審查行政行為而設定的標準。

在行政訴訟法2014年修正施行後,我國法院基本上根據重大且明顯說的標準對無效行政行為作出認定,也有法院從重大和明顯兩個方面去論證行政行為無效。在董全軍訴即墨市商務局行政許可案中,即墨市人民法院較為鮮見地對「重大」與「明顯」作出解釋。法院認為,構成重大且明顯違法應從兩個方面考量,重大是指行政行為明顯違反了法律的相關規定及基本原則,可能給公共利益和利害關係人造成重大損失;明顯是指行政行為的瑕疵一般人很容易分辨。對於重大性,法院不僅指出行政行為違反的法規範對象,還觸及瑕疵的後果。而對於明顯性,法院採取了一般理性人的標準來認定。在王衛華訴煙台市工商行政管理局行政登記案中,一審煙台市芝罘區人民法院也認為:「行政行為只有到了一般理性人判斷都會認為匪夷所思地達到重大且明顯違法的地步,才能確認無效。」當然,何為一般理性人的判斷,通常是由法院來認定的。雖然無法避免法官的價值判斷,但其隨意性可通過審判程序中的對質、裁判文書的公開來抑制。

在登記類行政案件中,法院通常以違反審慎的審查義務作為判斷行政行為無效的標準。在鄭祖祿訴南平市延平區工商行政管理局工商行政登記案中,南平市中級人民法院認為,工商行政機關的工作人員作為普通的「理性人」,首先應具有一般注意義務,該注意義務不需要特定專業技能,只需在審查材料時能做到認真、細緻、審慎,以確保所收取的複印件的來源真實。要求申請人出示原件進行確認是該注意義務的基本要求,不需要法律再予以特別規定。這裡的一般注意義務或許是以工商行政機關人員的一般水準為標準的,也就比所謂一般理性人的標準更嚴。瑕疵對一般人而言不明顯,對某類行政人員而言卻可能是明顯的,依此標準就會擴大無效行政行為的範圍。這與日本地方法院採取的違反調查義務說具有相近之處。

(二)重大且明顯說的限度

在我國司法實踐中,法院在行政行為無效的認定標準上雖然多數情況下明確指明或實質上採用了重大且明顯說,但也有例外。

在楊某訴重慶市民政局婚姻登記案中,他人冒用楊某身份及其信息與鄭某申請結婚登記,相關的署名字跡和指印均非楊某本人的字跡和指印。重慶市長壽區人民法院認為,「結婚登記無事實依據,不具有真實性,被告於2001年4月11日對楊某與鄭某作出的……結婚登記無效」。應當說,案件中的字跡、指印等均需專業鑒定方可鑒別真偽,也就是說缺乏明顯性,但法院仍認為該結婚登記無效。該案的特殊之處在於,楊某起訴已超過5年的最長起訴期限,如非確認無效,「被結婚」之事將無從救濟。該案的無效認定僅考慮了重大性,在一定程度上可理解為具體價值衡量的結果。

在石小軍訴陽城縣公安局行政處罰案中,公安機關在查明案情後時隔8年作出處罰決定。法院認為,這雖然「嚴重超過法定辦案期限,系程序違法。但被上訴人所作處罰決定在法定自由裁量權幅度內,沒有顯失公正的情況,對石小軍作出拘留10日的處罰並無明顯不當,故該程序違法對原告石小軍的權利不產生實質性影響」,故而,「不屬於行政訴訟法規定的行政行為無效情形」。法院大致是在被訴行政處罰決定程序嚴重違法與該決定對原告權利的影響程度之間進行權衡,最終作出該行為不屬於無效行政行為的判斷。

與日本的無效認定標準相比,我國是用立法的形式確立了行政行為無效的標準,但在實踐中,法院有時並不能清楚地論證何為重大明顯的違法,更多的是列舉出事實,簡單地定性,歸入重大且明顯違法之中,甚至根本不提重大且明顯標準。這在一定程度上也表明了重大且明顯標準的局限性。

為突破重大且明顯說的局限,一是可以寬鬆解釋重大且明顯標準,但這一辦法在解釋上仍不可突破「重大」和「明顯」的文義範圍。畢竟,立法確定重大且明顯標準之後,實踐中仍有可能雖有作出無效認定的必要卻不符合「重大且明顯」標準的情形。當然,如果能在明顯性標準上採取日本的違反調查義務說,也就放寬了無效認定的標準,只是這對行政機關會稍顯嚴格。二是從重大且明顯說的實質——「具體價值衡量說」來展開。在個案中,法院實際上是在衡量相對人的利益、第三人的利益以及因承認無效可能導致無法實現行政目的的損失、法安定性等的基礎上,確定行政行為是否無效、是否應當由法院提供救濟。具體價值衡量說一方面展現了重大且明顯說的判斷方法,涵蓋重大且明顯說的無效事由,另一方面也能給其他類型的無效案件以適當的說明,法院正是在正義性與法安定性之間慎重權衡後,適時作出認定以提供必要的救濟。因此,或可將重大且明顯說納入具體價值衡量說之內,行政行為瑕疵符合重大且明顯說的標準即可衡量勝出。如此,既保持了一定的穩定性,也可以發揮具體價值衡量說的開放性功能。

(三)我國司法實踐中行政行為的無效事由

在行政訴訟法第75條規定的行政行為無效標準中,法律明確列舉了兩種情形,即實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據。這兩種情形是否也要達到重大且明顯違法的程度,法院有不同的理解。在徐發瓊訴貴州省紫雲縣人民政府土地行政糾紛案中,最高人民法院認為:「構成行政行為無效的違法情形包括實施行為的主體沒有行政主體資格或者行政行為沒有依據,並且違法情形須達到重大且明顯的程度。」這是將沒有行政主體資格、沒有依據這兩種情形也加上了「重大且明顯」的程度要求。在張增林、張勇訴北京市門頭溝區人民政府房屋徵收補償安置協議案中,北京市第一中級人民法院則認為,行政行為無效須以該行為系重大且明顯違法為前提,行政行為無效的情形主要包括行政行為欠缺適格主體、職權依據等要件,或其他違法情節達到「重大且明顯」的程度,即以一般理性人的常識即可判斷出該行為的違法性。這裡是將無效的具體情形分解為三種,即缺乏主體資格、缺乏職權依據以及其他重大且明顯的違法。2018年「行政訴訟法解釋」第99條將「重大且明顯違法」具體化為四種情形,其中第一種情形是「行政行為實施主體不具有行政主體資格」,也沒有附加重大且明顯的程度要求。

目前,我國由法院確認無效的行政案件類型主要有結婚登記、離婚登記、房產登記、房屋或土地徵收補償協議、信息公開答覆等。無效事由大致有以下幾種表現形態。

第一,不具有主體資格。行政訴訟法第75條規定的「實施主體不具有行政主體資格」是無效的一種情形。考慮到行政許可、行政處罰、行政強制執行等均可委託一定組織實施,實施主體雖不具有行政主體資格,實施的卻是合法的行政行為,有必要將「實施主體不具有行政主體資格」解釋為「實施主體不具有主體資格」。在沒有法律法規授權的情況下,內設機構、派出機構等不具有主體資格。

第二,沒有許可權依據。行政訴訟法第75條規定的「沒有依據」的情形之一是沒有許可權依據。沒有許可權依據,也可稱作無許可權、無職權依據。在彭玉珍訴商丘市梁園區劉口鄉人民政府頒發土地使用證案中,法院認為,鄉政府頒發建設用地使用權證書,「無職權依據」。有時,法院又將其表述為「超越職權」。在徐宗營訴永城市龍崗鎮人民政府土地登記案中,鎮政府頒發了本應由縣政府頒發的集體土地使用證,商丘市中級人民法院認為,「其發證行為超越職權」,「應當確認無效」。這種表述易與行政訴訟法第70條撤銷判決的「超越職權」相混淆。或許基於此,法院有時會在「超越職權」之上加上「重大且明顯」的程度限定,但這裡的「超越職權」只是說其無管轄權。無管轄權與行政訴訟法第75條之「不具有行政主體資格」似有交叉關係,實踐中就有將超越職權視為「不具有行政主體資格」者。從理論上說,有無行政主體資格是事實判斷問題,有的行政機關是有行政主體資格,只是沒有相應的職權,不是適格的行政主體。相對而言,「無管轄權」或「無許可權依據」則為規範判斷問題。

2018年「行政訴訟法解釋」第99條第2項規定,「減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規範依據」,屬於重大且明顯違法。也就是說,僅僅是侵益性行政行為缺乏授權根據,才構成無效;而授益性行政行為即便沒有法律規範依據,也不構成無效。

第三,明顯缺乏事實根據。「明顯缺乏事實根據」是行政強製法第58條、《最高人民法院關於審理行政許可案件若干問題的規定》第7條第1項等規範所使用的表述。在認定無效的案件中,法院常將「沒有事實依據」作為無效的一種情形。在閆曉青訴烏魯木齊市住房保障和房產管理局行政確認案中,被繼承人尚未死亡即有了房屋轉移登記,法院認為,該所有權轉移登記沒有事實依據,故房屋轉移登記無效。雖然法院只是說「沒有事實依據」,但在所有權人尚未死亡的情況下,繼承的違法性十分明顯。有時法院也會明確指明違法「重大且明顯」。在張懷蘭、段培勇、段培麗訴騰衝市人民政府變更土地登記案中,在土地使用證上的土地使用者登記處被刮白後,行政機關就直接進行了使用者的變更,法院認為,「該變更登記證據不足,屬重大明顯違法情形,依法應確認為無效行政行為」。

第四,不具備法定形式要件。不具備重要的法定形式要件,要式行政行為沒有採取規定形式的,也會被認定為無效。在孫春和訴鹽城市亭湖區新興鎮人民政府信息公開案中,鎮政府作出的政府信息公開申請回復,未加蓋印章,鹽城市中級人民法院認為,「不符合政府信息公開書面答覆的法定形式要件要求,故該答覆系無效行政行為,應視為新興鎮政府尚未依法向上訴人履行政府信息公開答覆義務」。對於未加蓋印章的,理論上從客觀主義出發,一般認為其尚未成立。

第五,明顯違反法定程序。在王某某訴鞏義市民政局婚姻登記案中,登封市人民法院認為,「王某某在未到婚姻登記現場的情況下,鞏義市新中鄉人民政府民政所就為原告辦理了結婚登記,違反了法定程序且明顯違法,因此該登記自始無效,對原告不具有任何法律效力」。

第六,無法實現行政行為的目的。在行政行為無法實現預定的行政目的時,法院可能將其認定為無效。2018年「行政訴訟法解釋」第99條第3項規定,「行政行為的內容客觀上不可能實施」,屬於重大且明顯違法。在王廷文訴沁源縣人民政府行政行為無效案中,晉城市中級人民法院認為,縣政府沒有調查,缺乏法律和事實依據;沒有送達行政相對人;《宅基地使用證登記卡》上宅基地的長和寬及四至存在明顯的塗改行為,具體內容無法確定,且被告不能證明塗改的時間及理由。因此,「該行政行為已經無法起到確定權屬、明確邊界的行為目的,屬於重大且明顯違法的情形,應當認定為無效行政行為」。

第七,違背重要原則。法院有時會以違背重要的法律原則為由,認定據此作出的行政行為無效。在余某某訴霍邱縣人民政府民政局婚姻登記案中,法院認為,「冒用她人身份證信息辦理結婚登記,不僅違背了結婚必須男女雙方完全自願原則,且造成結婚當事人身份關係混亂,故該婚姻登記行政行為存在重大且明顯違法情形,當屬無效」。

以上歸納總結了司法實踐中常見的無效事由。這些事由只有放在個案中才能有適當的理解和適用。在時機成熟時,總結司法經驗,將重大且明顯的違法情形以及其他可能的無效事由明確寫入行政程序法,可以減輕個案中的判斷困難。當然,無論如何列舉,終究會留下一定的彈性空間,因為無效行政行為的功能就在於提供一種例外的救濟,這種例外是在種種價值權衡之後的判斷,難以徹底從規範上依邏輯演繹或者事前作出預測評估。

四、行政行為無效的訴訟機制

行政行為是否無效是實體法問題,但這樣的實體法標準在很大程度上是考慮了行政行為無效制度在救濟法上的特殊功能而設定的。面對無效行政行為,法院是否需要依職權審查並作出確認無效判決,行政行為無效的實體法標準在判決類型的選擇上具有怎樣的意義,這些問題須進一步釐清。

(一)訴判一致性原理與行政訴訟

在訴訟法上,訴訟請求、法院審理和法院判決具有密切的關係。訴訟請求對審理和判決具有拘束作用,也就是說,訴訟的審理和判決要圍繞訴訟請求展開。這是保障訴權、司法權的被動性和正當法律程序原則的要求。訴訟過程是訴權的實現過程,訴權對法院的審理、判決具有拘束作用。司法權的被動性也要求不告不理。正當程序原則要求訴訟雙方當事人攻防對等,不能未經辯論即作出判決。

一般認為,根據我國行政訴訟法第2條的規定,我國的行政訴訟是主觀訴訟,權利救濟是行政訴訟法的首要目的。在行政訴訟中,法院固然具有監督行政機關依法行政的職責,但這種職責的履行應當藉助於正常訴訟制度來實現,否則我國行政訴訟將轉變為客觀訴訟。司法的監督功能可以通過全面審查、職權調查、舉證責任的分配等來實現,監督功能鑲嵌在訴訟救濟之中,同時受救濟功能約束。舉例而言,2014年行政訴訟法修改時,將原先的維持判決改為駁回判決,就體現出訴判一致性的原理。

當然,法院並不是只能一味被動地按照原告的訴訟請求作出判決,還有其他兩種可能的制度。第一是釋明轉換制度,即法院認為應當提出什麼樣的訴訟請求,向原告作出釋明,原告調整訴訟請求後,法院再行判決。例如,對於應當作出確認無效判決而原告沒有申請確認無效的,法院可以作出釋明,藉此來滿足行政訴訟法第75條的原告申請要件。第二是在原告訴訟請求的範圍之內,法院直接改作其他類型的判決。例如,原告請求撤銷被訴行政行為,但並不符合撤銷的條件,法院可僅作確認違法判決。撤銷判決中含有確認違法的功能,所以仍是針對原告的訴訟請求作出判決。

(二)訴訟請求、違法程度與判決類型

行政訴訟法第75條規定了「無效行政行為—申請確認無效—判決確認無效」這一確認無效的路徑,而2018年「行政訴訟法解釋」第94條第1款規定,「公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為,人民法院經審查認為行政行為無效的,應當作出確認無效的判決」。這就增加了一種確認無效的路徑,即「無效行政行為—申請撤銷—判決確認無效」。這一司法解釋將審查重大且明顯的違法視為法院自身的職責,法院可徑直作出確認無效判決,從而捨棄了釋明轉換的做法。在實務中,我國也有法院認為,確認無效是法院的法定職責,不以原告的訴訟請求為限。

一般認為,撤銷判決是一種形成判決,生效判決一經作出,就能形成撤銷被訴行政行為的效果,恢復到行政行為未曾作出的狀態。這就是撤銷判決所具有的功能,是一種直接的權利救濟。對於申請撤銷的原告而言,確認無效判決與撤銷判決在效果上並無差別,兩者均消滅了原告因被訴行政行為而遭受的不利後果。稍有不同的是,撤銷判決是撤銷被訴行政行為,使相應的法律狀態回溯到被訴行政行為成立之前的狀態。撤銷判決承認該行政行為存在過,並可能根據其具體的利害關係作出不同的調整。而確認無效判決則是宣告行政行為的法律效果不曾存在,也不承認存在需要保護的信賴利益。從這個角度而言,確認無效判決對於法秩序的衝擊更大,只是法院在權衡原告利益之後認為仍有必要方才作出。

雖然從原告角度而言,兩種判決效果相同,原告訴請撤銷而法院卻判決無效,仍可理解為在原告的訴求之內。但是,這實際上否定了被告針對無效進行辯駁的機會,有違正當程序原則。無效並非純粹的法律定性問題,其同時也包含著具體價值衡量,不宜徑直由法院依職權作出判斷。從行政訴訟法第75條的文義來看,法院在作出釋明後再行轉換是更為妥當的。

反過來,若原告申請確認行政行為無效,但該行政行為並未達到無效的違法程度,法院能否直接判決撤銷?因為確認無效判決較撤銷判決更為徹底、嚴厲,基於對原告訴權的尊重,根據舉重以明輕的解釋規則,法院不宜直接依職權作出撤銷判決,況且撤銷判決還有一個不同於確認無效判決的重要適用前提,那就是被訴行政行為在起訴期限之內。或許正是基於這種考慮,2018年「行政訴訟法解釋」第94條第2款規定,「公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效,人民法院審查認為行政行為不屬於無效情形,經釋明,原告請求撤銷行政行為的,應當繼續審理並依法作出相應判決;原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的,裁定駁回起訴」。

法院能否在撤銷訴訟中撤銷無效的行政行為?結合2018年「行政訴訟法解釋」第94條第1款規定,法院是否只能將無效行政行為確認為無效而不能予以撤銷?在過去的實踐中,存在法院判決撤銷無效行政行為的例子,即所謂「無效行為可撤銷」。實體法上的無效行政行為本沒有可供撤銷訴訟排除的行政行為效力可言,但畢竟有行政行為的外觀存在。有效的行政行為服從撤銷程序的排他性管轄,但這並不意味著撤銷程序中只能撤銷有效的行政行為。在撤銷訴訟中,法院判決撤銷無效的行政行為,也只是相當於行政行為的無效宣告而已。如果不能允許有行政行為外觀的無效行政行為通過撤銷訴訟予以消除,「就會出現一種不合理的現象,即行政行為存在成為違法原因的瑕疵時原告勝訴,存在更為嚴重的能成為無效原因的瑕疵時卻被駁回,訴訟費用原則上也由原告負擔」。在撤銷訴訟的起訴期限之內時,無效與應予撤銷的實體法差別並沒有救濟法上的意義,法院無需審查瑕疵的重大明顯性。

概言之,在撤銷訴訟中,法院只需要審查行政行為是否構成違法,而無需審查其是否構成無效,亦可釋明轉換為確認無效訴訟。而在確認無效訴訟中,法院首先要審查是否存在無效事由,構成無效者,判決確認無效;不構成無效者,經釋明轉換按照一般的撤銷訴訟來審查,拒絕轉換者即判決駁回。

行政訴訟法確立了行政行為無效與行政行為可撤銷的二元格局,相應地也應當解釋或建構出能彰顯確認無效判決價值的制度。對於如何判斷行政行為無效的問題,需要放在這一格局之下來考慮,從認定行政行為無效的功能角度來理解。撤銷訴訟既有權利救濟和合法性監督的功能,實質上也有維護行政的法秩序功能;而確認無效訴訟則是要在法安定性與實質正義的權衡下,打破現有的法秩序,給那些遭受明顯不公者提供權利救濟。從訴權保障、正當程序角度而言,無效行政行為的認定標準也只有在確認無效訴訟中才有需要。行政訴訟法確立的「重大且明顯」違法標準,體現了法安定性與實質正義的權衡要求,但實踐也表明,這一標準難以適用於所有的行政行為無效案件。從現行法的實施角度來說,一方面應繼續肯定重大且明顯的無效標準,另一方面也要允許法院在特定情況下根據重大且明顯說的實質內涵作出無效認定。不過,由於法院的作用空間由此也會增大,需要通過法院的內在機制加強對司法裁量權的約束。這樣既能確保確認行政行為無效的制度功能得到適當發揮,又不會使其遭到濫用。

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