如何削弱官員的機會主義行為
在西方國家，選舉是選擇政府及其領導人的工具。選舉的目的在於讓公民選擇執政能力較高的且執政綱領符合其偏好的政黨和領導人。定期的改選給在位的政黨和領導人足夠的激勵，使得他們必須在一定的時期之內給本國或者當地的居民交出一份滿意的政策答卷，否則就難以獲得連任。這樣的一種機制，能通過下一次選舉的壓力給在位官員提供激勵，使其在任時期恪守承諾，實現良好的經濟發展與社會治理。
然而，定期的選舉也會產生一些問題，「政治經濟周期」現象便是其中一例。所謂「政治經濟周期」現象是指，在許多國家，每當面臨政府或者議會改選之際，在位的政黨和候選人會採用一系列擴張性的財政政策和貨幣政策來拉動短期經濟增長，使得在位政黨和候選人的經濟政策顯得十分成功，從而獲得選民的青睞，達到提高連任概率的目的。之所以會產生政治經濟周期，是因為人的關注力和記憶力往往是有限的。大多數選民並不會把一個任期內政府在各個問題上的施政表現都記得清清楚楚。他們對自己最為關心的一些問題，也許還會有一些較長時間進行關注，進而對政策進行評判。對其他大多數問題，平時並不會有太多的關注，頂多也就是對媒體的一些報道和評論留有一些印象而已。這樣一來，在選舉臨近的時候實施短期的機會主義經濟政策，無疑要比細水長流的政策更加有利於競選連任。
中國的政治體制則完全不不同。在中國，共產黨是唯一的執政黨，因此政府官員，包括各部門、各地方政府的領導人，通常由上一級黨委的組織部門來考察和提名，經對應級別的人大投票批准後任命。中國的政治體制，更多帶有精英政治的色彩，通過組織部考察政府官員在不同職位上的執政表現，使得能力較高者可以脫穎而出，從而提高了政策制定的效率，避免了政策的民粹化。
當然，即便在中國的政治體制下，由於任期制仍然在起作用，政府官員仍然存在短期機會主義的行為，從而影響到國家的長期發展。
官員能力、機會主義與政治經濟周期
一般認為，解決政治經濟周期問題的辦法是加強對官員的監督，但是，在制度不完備的國家，如發展中國家，這個辦法的作用有限。
官員具有不同的能力以及程度不同的公益心，能力和德性較高的官員可能較少採用機會主義的經濟政策。但現有研究中，對政府領導人能力和政治經濟周期之間是何種關係存在較大的分歧。一方的觀點認為，能力較強的領導人的機會主義行為也較強，因此其在任職期間的政治經濟周期也較強。這一觀點的理論基礎是信息不對稱理論，即選民對在位領導人的能力並不清楚，而能力較高的領導人對短期擴張政策的執行成本較低，因此會更多地實施機會主義的短期擴張政策。也有一些學者對此持不同觀點。他們認為，能力較高的領導人傾向於在整個執政周期過程中建立一定的聲譽，當這一聲譽使得他們足以贏得下次選舉時，他們就不再需要選舉前夕的機會主義政策，因此他們執政期間的政治經濟周期相對不明顯。
經濟學理論基於不同的假設得出不同的結論是十分正常的，究竟哪一種理論與現實情況更為貼合，要交給數據來檢驗。從數據分析的角度看，政治經濟周期的定義十分明確，只需要測算一個任期內的經濟增速的變化情況即可，但如何度量領導人的能力，存在一定的困難。儘管民眾可以對比前後幾任的領導人，但從嚴格意義上講，這種比較是不嚴謹的。一名領導人任上經濟發展的好壞，除了他個人的能力高低之外，其他很多因素都會產生影響。對地方政府領導人而言，除了可以做跨時間的縱向比較，還可以做跨地區的橫向比較。但即便是橫向比較，因為地區之間存在稟賦差異，這一問題仍然沒有完全消除。這也解釋了為什麼在經濟學研究中很少有對於領導人能力的實證研究。
來自中國的實證結果
在這一問題上，中國獨特的政治制度為研究提供了很好的機會。與大多數其他國家不同，中國共產黨在官員治理上長期以來的做法是讓他們在不同的地方政府任職。這樣做，一方面是為防止地方官僚勢力過於強勢，從而影響到中央政府的權威，另一方面也可由此讓官員得到歷練，並從中選拔合適的人。
不論是哪種目的，這一制度安排為官員能力在實證上的比較提供了可能性。試想，當地方官員不存在調動時，即使一個地方經濟發展得好，我們也很難明確判斷，當地經濟發展態勢良好，究竟是主要因為當地的稟賦條件好，還是主要因為地方官員的執政能力強。我們所能做的，最多只是在考慮整體宏觀經濟環境之後，比較同一地區不同時期任職的官員。當宏觀環境較為穩定時，如果某一任官員執政時期的經濟發展好於上一任官員的執政時期，那麼可以認為他的執政能力高於其前任。當官員存在調動時，則可以在考慮整體宏觀經濟環境的情況下，通過比較同一官員在不同地區的任職期間的經濟發展水平，得出地區之間的稟賦條件差異，進而可以比較這兩個地區的所有任職官員的能力高低。隨著調動的增加，可以比較的地區範圍不斷擴展。
中國每五年一屆的中國共產黨全國代表大會，通常在逢2、7結尾的年份的10月或者11月舉行。黨代會結束之後到次年3月全國人民代表大會開幕之前的一段時間，通常是自上而下的官員職位密集調動的時期。大多數情況下，職位的數量是確定的，下級官員能否晉陞，除了他自身的因素外，還取決於上級是否調離或者晉陞。儘管在實際操作中，中國官員的調動並不限於這一時間段，但在這樣的制度背景下，這一時間段確實是調動和晉陞發生最頻繁的時期。
此外，儘管中國的地方官員以上級任命、人大批准的方式為主，但上級物色人選時通常會有不同的選擇。與選舉民主制度下發生的情形類似，官員在臨近換屆時的短期表現可能對他們的升遷產生更大的影響。因此，中國也可能存在以黨代會為時間節點的政治經濟周期。
為此，我們利用1994至2011年的地級市層面地方官員及經濟數據進行了統計分析。我們一共採集了這一時間段除了四個直轄市、新疆、西藏和港澳台地區的25個省、自治區所轄的308個地級市（地區、自治州或盟，下同）的市委書記和市長的數據。這些官員年齡分布非常廣泛，最小的36歲，最年長的60歲，平均年齡為51歲，大概有四分之三的官員的年齡在45至55歲之間，超過55歲的官員佔12%。通過統計，我們首先發現，中國確實存在這樣的政治經濟周期效應：在一屆任期之內，每接近下一屆黨代會一年，地方官員轄區內的經濟增速平均提高0.5個百分點。
隨後，我們依據官員在各地任職時期的經濟增速估計，在控制地方特徵和經濟周期因素之後估計得到的官員個人能力指標，並依據官員的能力把他們分為四組。我們發現，政治經濟周期效應隨著能力的上升而衰減，四組的政治經濟周期效應（按能力由低到高排列）分別為每年0.76、0.50、0.41和0.28個百分點。這意味著，
越是能力差的官員，越是臨近換屆，其機會主義行為就越多，越傾向於通過多種手段拉動地方經濟增長
。這一結果支持了上述兩支文獻有關官員能力和機會主義行為關聯性的理論之一，即官員能力越高，實施機會主義行為的程度越低。
1982年，以鄧小平同志為核心的黨中央實施幹部年輕化政策，對各級領導幹部都給出了明確的退休年齡。例如，廳局級及以下官員的退休年齡為60歲，省部級則為65歲。除了明確的退休年齡，通常組織部門還掌握一條準則，即在退休前兩年開始就基本不再提拔。因此，對廳局級幹部而言，57歲幾乎是其最後的提拔機會。因此，57歲及以上的官員，即便臨近下一次黨代會也可能不存在明顯的政治經濟周期。
為此，我們依據年齡是否超過57歲把官員分為兩組，分別考察他們的政治經濟周期效應。結果發現，57歲及以下的官員的政治經濟周期效應為0.52，而57歲以上的官員的政治經濟周期為0.243。這意味著，
當地方官員年齡即將屆滿而失去晉陞動力時，基於晉陞動力而產生的政治經濟周期也就消失了
。進一步地，我們繼續將官員按照其能力高低分為四組，結果發現57歲及以下的官員的能力和政治經濟周期效應之間的替代關係仍然成立，而57歲以上的官員不論組別，其政治經濟周期效應都不明顯。
上述發現說明，在中國的政治制度安排下，城市層面上確實存在明顯的政治經濟周期現象，但是，政治經濟周期的大小隨著地方長官執政能力的上升而減弱。
本研究的啟示意義
本研究顯示，在當代中國，政治經濟周期確實客觀存在。這一方面說明，晉陞激勵確實使得地方官員更努力地來促進地方的經濟增長，但同時也說明，這種激勵方式容易使得地方官員產生短期機會主義行為，不利於經濟的長期健康發展。
本研究還顯示，
選拔具有較高執政能力的官員，能夠一定程度上降低機會主義行為，使得地方經濟「少受折騰」
。從而，上級在考核下級官員執政績效時，除了考察短期的經濟發展指標，也應該考慮經濟的長期可持續發展，並引入公共服務、環境、公共安全等其他社會發展指標。目前，我們看到了中國政府正在朝著這一方向努力，希望這一努力能夠在不久的將來取得顯著的成就。
對其他發展中國家來講，因這些國家政治制度的改進遙遙無期，本研究發現的啟示意義在於，改進選舉機制與限制在任官員權力至少是一樣重要的。
（本文原文由北京大學國家發展研究院助理教授席天揚、教授姚洋，以及上海財經大學公共經濟與管理學院副教授張牧揚以英文撰寫，由張牧揚改寫為中文。關於該文更具體的技術細節，請參閱：Xi, Tianyang, Yang Yao, and Muyang Zhang, Capability and Opportunism: Evidence from City Officials in China,
Journal of Comparative Economics
, 2018, doi.org/10.1016/j.jce.2018.04.001）
