政府顯性債務界定與隱性債務評估研究

黨的十八屆三中全會明確提出「建立權責發生制的政府綜合財務報告制度」。根據中央、省試編權責發生制政府綜合財務報告的有關要求，我市本級和安化縣於2014年組織試編了權責發生制政府綜合財務報告，2015年試編範圍擴面， 2016年推進到所有縣市（區）。在試編過程中，各級財政部門普遍感到，在現行收付實現制核算基礎條件下，組織試編權責發生制政府綜合財務報告，面臨組織協調、資產澄清、債務界定、費用確認、報錶轉換、合併匯總等多重難題，筆者結合工作實際，就政府債務界定這一課題，談點粗淺認識。

一、政府債務的涵義

（一）政府債務的概念。

政府債務（亦稱公債）是指政府憑藉其信譽，政府作為債務人與債權人之間按照有償原則發生信用關係來籌集財政資金的一種信用方式，也是政府調度社會資金，彌補財政赤字，並藉以調控經濟運行的一種特殊分配方式。政府債務是整個社會債務的重要組成部分，具體是指政府在國內外發行的債券或向外國政府和銀行借款所形成的政府債務。政府債務分為中央政府債務和地方政府債務。中央政府債務即國債，是中央政府為籌集財政資金而舉借的一種債務。除中央政府舉債之外，不少國家有財政收入的地方政府及地方公共機構也舉借債務，即地方政府債務。目前我國除《預演算法》第三十五條規定的「經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措」情形外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

（二）政府債務的分類。

政府債務按不同的分類方法進行劃分，傳統意義上通常有以下種類：按償還期限劃分，可分為短期、中期和長期公債；按發行地域劃分，可分為內債和外債；按發行的方式劃分，可分為強制公債和自願公債；按發行對象劃分，可分為貨幣公債、實物公債和折實公債；按發行的主體劃分，可分為中央公債和地方公債；按公債的用途劃分，可分為建設公債和財政公債；按流通性可將政府債務劃分為上市公債和非上市公債。

東南亞金融危機之後，世界銀行專家Hana Polackova從政府負債的角度提出了著名的「財政風險矩陣」（fiscal risk matrix）。根據債務是否必然發生，將必然發生或已經發生的債務稱為直接債務，而把可能發生也可能不發生的債務稱為或有負債。通過這兩個角度的組合，Polackova得到了財政風險矩陣中反映出來的四種政府負債類型，即：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債。儘管這一方法從理論上對政府債務作出了相對容易理解的區分，但在實踐中，要準確衡量某一時點各級政府四種形態的債務規模卻十分困難。研究地方政府債務，釐清政府債務範圍，上述分類仍然難以滿足編製權責發生制政府綜合財務報告的需求。基於上述理論後三種類型的負債都具有一定程度的隱蔽性，筆者以為，可按債務的顯性形態，將地方政府債務劃分為顯性債務和隱性債務加以研究。為便於權責發生制政府綜合財務報告中地方政府債務數據的獲取，不妨考慮將Polackova理論中的第一種形態（直接顯性負債）歸類於顯性債務，而將後三種形態（直接隱性負債、或有顯性負債、或有隱性負債）統一歸類於隱性債務範疇。

（三）政府債務的主要特徵。

政府債務作為一種財政分配的特殊形式，與財政分配的其他形式相比較，具有以下特徵：

一是雙重性。政府債務收入是財政收入的特殊形式，其收入列入政府預算，由政府統一安排支出，還本付息由政府預算列支，屬於財政範疇。但政府債務又是利用信用形式，按照信貸原則，以償還為條件的資金分配，同時又屬於信用範疇。

二是信譽性。政府債務的發行主體是政府，政府是社會政治經濟經濟活動的主導者和管理者，具有極高的社會地位及權威性。政府債務的發行是以政府信譽和國家資產作擔保，具有較高的信譽。

三是靈活性。政府債務是根據某一預算年度報告或某一時期的經濟和社會發展對財政資金的需求而發行的，其發行規模和範圍，償還期限和形式都可以靈活調劑，只需要經過政府批准就可以。相比稅收收入等，更具靈活性。

四是有償性。政府債務是利用信用形式，按照信貸原則，到期需要償付本金和利息的有償分配，政府與債券持有人之間是債權與債務關係。

二、政府顯性債務的界定

如實披露政府債務信息旨在為政府信用評級提供可靠依據，這是權責發生制政府綜合財務報告最為核心的內容。政府顯性債務是建立在某一法律或者合同基礎之上的政府負債，當債務到期時，政府具有清償債務的法定義務。按照筆者所述分類方法，僅將各級政府的直接顯性負債歸類於顯性債務，則界定政府顯性債務就相對比較容易了。

所謂直接顯性負債是指在任何情況下都會發生的政府法定或是合同規定的責任。在實踐中，我們認為，當前地方政府直接顯性負債一般包括以下內容：一是由財政部代理髮行的地方政府債券，如國債轉貸資金（包括國債轉貸和外債轉貸等）；二是省級財政部門在財政部批准下達的地方政府債務規模內代理髮行的地方政府債券，主要指近兩年為化解地方政府債務風險由省級財政部門代理髮行的地方政府債券資金（地方政府債券轉貸資金等）；三是政府統借統還資金，如中央或上級專項借款、農業綜合開發借款等；四是預演算法規定的支出、具有法律約束力的長期預算支出，如欠發行政事業單位人員工資及養老金等而形成的債務。由於直接顯性債務的可控性，與之相對應的直接財政風險也是可控的。編製權責發生制政府綜合財務報告時，通過各級財政總預算會計報表獲取的這部分數據，即為政府顯性債務。

三、政府隱性債務評估

隱性債務是指不以某一法律或者合同為基礎，產生於公眾預期或者政治壓力，由地方政府承擔償付責任的債務，通常包括直接隱性負債和或有隱性負債。按照筆者所述分類方法，這裡所述的政府隱性債務，還應包括Polackova理論中的第三種形態（或有顯性負債）。

（一）直接隱性負債。

所謂直接隱性負債是指在經濟運行中不依附於其他事件而必然發生的、後果可以預見的，任何情況下都存在的負債，但並非基於法律或合同關係的政府責任，而是基於公眾和利益集團壓力的政府道義責任。雖然這些風險因素當前並沒有反映在財政預算中，但是他們隨時都有可能轉化成財政支出的一部分，形成直接顯性風險。在組織試編權責發生制政府綜合財務報告過程中，我們認為，當前地方政府直接隱性負債一般應包括以下內容：一是由社會保障資金缺口所形成的債務。如在國有企業改制過程中產生的，符合社會保障制度改革掛賬條件的部分職工養老保險金等未來社會保障計劃（掛賬養老保險資金等），這部分數據可通過各級政府社保部門財務會計報表獲取。二是各級政府為擴大義務教育及發展高等教育、成人教育所形成的債務。如按財政供養關係應列未列一般公共預算的部分基礎設施建設貸款支出，這部分數據可由各類學校上級主管部門通過篩選確認後匯總編製上報。三是各級政府為改善交通基礎設施建設所形成的債務。如應由地方政府負擔的已經完工賒欠的國省幹線公路、縣（鄉）公路、農村公路建設維護資金等，這部分數據可分別通過公路、交通部門交通建設資金專戶財務會計報表獲取。四是其他原因形成的，確定應由財政資金償還的債務，如糧食企業和供銷企業政策掛賬，鄉鎮基層政權機構建設、農村公共服務體系建設、墊交稅費等地方政府負有償還責任的債務。這部分數據可分別通過糧食、供銷主管部門、鄉鎮財務會計報表獲取。

（二）或有隱性負債。

所謂或有隱性負債是指在特定的情況下政府承擔的非法定的責任或義務。它常常是由於政府行為導致的連帶性債務，可能發生，也可能不發生。政府只是在市場失靈、迫於來自公眾和利益集團的壓力，或者不這樣做的機會成本過高的情況下才會承擔這些負債。地方政府的或有隱性負債，主要包括以下內容：一是政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用事業單位通過融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用於非市場化運營的公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務；二是國有獨資或控股企業（不含地方政府融資平台公司）、自收自支事業單位等新的舉債主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用於公益性項目（僅包括用於交通運輸、市政建設、保障性住房、土地收儲整理等的債務），由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務；三是地方政府可能承擔一定救助責任的其他隱性債務，如鄉鎮所屬經費補助事業單位和融資平台公司通過舉借等方式形成，用於公益性項目，由非財政資金償還，且鄉鎮政府（含政府部門和機構）及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。

由於地方政府的或有隱性債務屬於預計負債範疇，且存在結構分散、隱蔽性強、透明度差等特點，獲取這類數據十分困難。我們認為，在試編權責發生制政府綜合財務報告數據採集階段，政府對或有隱性債務可以根據實際情況，分別對待。當上述特定事項同時符合以下條件時，財政應將其確認為負債：一是該項目是政府承擔的現時行為；二是有跡象表明由於該項目引起政府利益流出；三是該項目引起政府利益流出能夠用金額可靠計量。這類數據可通過下發附表由相關單位按確認的可靠計量金額填制上報，對不同時符合上述確認條件的，則可不計入地方政府債務之內。

（三）或有顯性負債。

所謂或有顯性負債是指在特定事項發生的情況下，政府需要支付的法定債務，以及根據法律和政策規定地方政府或財政要兜底的支付事項。最常見的地方政府或有顯性負債就是因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償還責任的債務。在實踐中，我們認為，當前地方政府的或有顯性負債，主要包括以下內容：一是政府融資平台公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務；二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務（視同政府擔保債務）；三是全額撥款事業單位為其他單位提供直接或間接擔保，且由非財政資金償還的政府負有擔保責任的債務。這部分數據可通過財政金融債務部門已經統計並錄入債務系統的相關數據獲取，在試編權責發生制政府綜合財務報告時，可參照綜合債務率計算辦法按20%進行換算後計入地方政府債務。

作者：胡遠高

來源：國庫科

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