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美國聯邦政府計劃執行多項戰略振興美國製造業並確保關鍵供應鏈安全

2022年2月,在拜登政府發布第14017號行政令一周年之際,拜登政府開展了多項具體行動。一方面,總統拜登宣布對關鍵礦物材料資源的國內生產進行重大投資,明確美國要加強關鍵礦物材料的戰略儲備。另一方面,美國七個聯邦機構也發布歷史性的工業基礎評估報告,為加強美國供應鏈調查行動一周年高調收尾。

前情回顧

2021年2月24日,美國總統拜登簽署了第14017號行政令,指示集合全政府力量對國內關鍵供應鏈進行全面審查,識別風險,彌補漏洞,評估美國關鍵供應鏈的脆弱性並制定相應戰略加強其彈性。2021年6月8日,美國白宮發布了一份名為《構建彈性供應鏈、重振美國製造業及促進廣泛增長》的評估報告。該報告由美國商務部、能源部、國防部和衛生與公共服務部聯合完成,針對半導體製造和先進封裝、大容量電池、關鍵礦產與原材料、藥品與原料葯四大首批最受關注的關鍵領域進行了全面審查,分析了各產品供應鏈的潛在風險,提出了重建美國製造和創新能力、培育市場發展環境、加大政府採購和投資力度、改進國際貿易規則、加強國際合作、加強監控預警等政策建議。同時,美國政府和組建了歷史上首個供應鏈中斷工作組(SCDTF)以應對受新冠疫情影響帶來的經濟復甦方面的挑戰。

圖 1 美國白宮政府於2021年6月8日發布的《構建彈性供應鏈、重振美國製造業及促進廣泛增長》「百日評估」報告。報告中指出,在半導體、電池、原材料和藥品等四大領域,美國製造業整體產能不足,私人市場追逐短期利益進行不當激勵,全球採購地域比較集中而美國在這些領域的國際協調能力有限,這些原因驅使美國必須加強供應鏈彈性(圖片來源:白宮官網)

上述開展的種種行動有助於美國製造業和工業實力實現歷史性的復甦。在拜登總統上任的第一年,美國增加了36.7萬個製造業工作崗位——這是近30年以來的最高水平——製造業在美國國內生產總值(GDP)中所佔比重也恢復到了新冠疫情肆虐之前的水平,許多大型公司都已宣布在美國進行新的重大投資,投資重點集中在製造領域。美國港口的貨物運輸量也創造了歷史新高,2021年經通脹調整後的零售庫存(不包括汽車)也比上一年猛增5%,確保了零售廠商的貨架在迎來創流量紀錄的假日期間獲得了充足備貨。白宮表示,重建美國關鍵產品供應鏈取得的進展促成了歷史上最快的就業增長、近40年來最快的經濟增長以及比G7聯盟其他所有國家更快的經濟復甦。

二、大力投資關鍵礦物材料本土生產

在2021年執行的首批「百日評估」供應鏈產品中,關鍵礦產與原材料位列其中,並由美國國防部落實評估。事實上,美國政府一直將該領域視為戰略性問題,力圖以建設「去中國化」的關鍵礦物材料供應鏈為核心目標,率先加緊解決。2022年2月22日,美國總統拜登在白宮舉辦的一場線上會議上,宣布對鋰、石墨、稀土等關鍵礦物材料的國內生產進行重大投資,明確要「加強關鍵礦物的儲備」。

圖 2 白宮官方網站於2022年2月22日發布的關於「確保美國本土製造的關鍵礦物材料供應鏈」事實清單(圖片來源:白宮官網)

拜登在線上會議表示,美國製造業依賴其他國家較為嚴重,他尤其提到了美國從中國進口的關鍵礦物——美國部分原材料的進口率幾乎達到了100%。這些礦物在大國新能源轉型中的作用尤為突出,廣泛應用於智能手機、計算機設備、電動汽車、醫療設備,甚至國防軍工領域。拜登稱關鍵礦物材料難以自給成為了美國汽車製造成本飆升,通貨膨脹率上漲近三分之一的「罪魁禍首」。經過評估,美國在未來幾十年間對相關關鍵礦物材料的需求還將增長400%至600%。

為消除供應鏈隱患,應對所謂的中國在稀土資源開採、市場「壟斷」等方面的強勢行為,拜登表示聯邦政府將大力支持美國本土新礦場的建設。在私營企業中,西半球最大稀土礦商MP材料公司(MP Materials)已承諾自籌7億美元投資建設相關設施,美國政府也將從國防部工業基地分析和維持計劃中撥款3500萬美元,用於該企業所屬的帕斯山(Mountain Pass)設施中的材料分離和加工,該礦山是目前北美唯一的稀土礦開採和加工基地。MP公司表示其目標是在今年年底前全面開始稀土加工並供貨,替代部分中國進口產品量。MP公司表示,通過此次投資,該公司到2025年能夠支持美國本土製造50萬輛電動汽車。此外,這項投資還將使MP公司在美國本土建立起一個完整的端到端稀土永磁體供應鏈,進一步提高該領域與中國的競爭力。

除美國政府大力投資外,美國本土一些企業也鎖定關鍵材料領域,開展全新的技術創新。伯克希爾·哈撒韋能源可再生公司(BHE Renewables,巴菲特旗下公司)在加利福尼亞帝國縣(Imperial County)的一個新示範設施也即將破土動工。這一地區擁有全球最大鋰礦床,新的設施主要用來測試從地熱鹽水中提取可持續鋰材料的商業可行性。這項設施是該公司未來5年內為可持續鋰生產所注入的數十億美元投資的一部分,如果測試結果令人滿意,將為其在2026年前實現電池級氫氧化鋰和碳酸鋰的商業規模生產鋪平道路。相關生產設施一旦形成規模,每年可產出9萬噸鋰。除此之外,紅木材料公司(Redwood Materials)也正與福特汽車和沃爾沃合作討論一個鋰材料回收的試點項目。該公司今年宣布將與福特合資在田納西州建立一個回收設施,計劃在內華達州籌建一座電池陰極製造廠。紅木材料公司致力於在未來幾十年內通過建立一個循環或「閉環」供應鏈,從報廢車輛、儲能電池及報廢電池中回收材料,從而大幅減少鎳、銅和鈷等原材料的開採。根據福特的一份聲明,紅木工作可以回收電動汽車電池中95%的貴金屬。同時,聯邦政府也將撥款1.4億美元,用於從煤灰和其他礦山廢物中回收稀有礦物。

圖 3 貴金屬材料回收產物(圖片來源:紅木材料公司)

白宮稱,能源部還將更新聯邦關鍵礦產清單並確定其優先次序,要求各機構優先考慮電池、半導體和永磁鐵等關鍵產品所需礦物的生產和加工。

三、多措並舉強健供應鏈體系

緊接著的2022年2月24日,在拜登總統頒布行政令一周年之際,美國7個政府機構發布報告,識別了美國一些最重要產品的供應鏈中存在的關鍵弱點,並各自製定了為期多年戰略來解決這些薄弱環節。此外,白宮還發布了一份頂級報告,概述了拜登-哈里斯政府在過去一年中為降低美國供應鏈一系列關鍵環節存在的風險而採取的重要行動。在未來一段時間中,包括商務部和勞工部在內的一些美國聯邦政府部門將舉辦區域性峰會,將利益相關者聚集到一起,研討將區域經濟發展戰略與國家供應鏈相結合協同發展機制。

概述這些報告中結論,總的來說,拜登-哈里斯政府宣布今年將採取更多具體行動,在關鍵供應鏈上建立能夠保持長期穩定的彈性,並正式將整個聯邦政府的供應鏈彈性制度化。這項工作的核心是實施《兩黨基礎設施法》(BIL),主要聚焦美國關鍵產品供應鏈所依賴的現代化交通運輸系統,執行有史以來最重大投資。

圖 4 美國總統拜登上任後提出的《兩黨基礎設施法》。該法案將在重建美國道路、橋樑和鐵路,擴大獲取清潔飲用水機會,全面修復環境,升級機場港口,建立電動汽車充電網路,升級國家電力基礎設施,推行更多公共交通服務等方面提供重大資金,重建美國基礎設施。(圖片來源:白宮官網)

展望未來,隨著具有里程碑意義的《美國為製造業創造機會、卓越技術和經濟實力法案》(COMPETES)、《美國創新與競爭法案》(USICA)以及拜登總統提出的「重建更好未來計劃」中包含的多項歷史性投資,這些行動將加強美國的供應鏈,發展國內製造業,增加國內勞動力,幫助美國在與中國和世界其他國家和地區的競爭中獲得優勢。具體來說,拜登-哈里斯政府將力爭做到以下幾點。

(一)引導美國經濟走上一條關鍵產品供應鏈保持長期彈性的發展道路

自上任第一天起,拜登總統就一直致力於執行全面的工業戰略,解決與新冠疫情全球大流行帶來的短期供應鏈震蕩,重振美國製造基地,加強關鍵供應鏈,並使美國工人和企業在全球範圍內形成競爭優勢,領跑21世紀工業發展。迄今為止,供應鏈中斷工作組通過跨政府部門層面的整體行動,已經使美國兩個最大港口過去長期堆放的集裝箱數量減少了70%以上。一項總價值超過6億美元的美國救援計劃(ARP)已經開始執行,主要目的是強化港口勞動力並提高橫跨加利福尼亞、佛羅里達、馬薩諸塞州和路易斯安那州全國重要港口設施的效率。此外,汽車和半導體行業之間通過供應鏈專項行動建立了全新的供應鏈夥伴關係。總價值超過10億美元ARP資金用於擴大肉類加工能力,進一步促進行業競爭,降低消費者採購肉類食品的價格。由於拜登-哈里斯政府對國內產業振興的承諾,美國企業也再次將賭注押寶在美國本土。僅2021年,美國企業就宣布在本土投資近2000億美元用於半導體、電動汽車和電池製造。但如果想建立供應鏈的長期彈性,仍然要在很多方面落實更多政策。

圖 5 美國救援計劃(ARP)的核心是在新冠疫情影響的大背景下,進行重大投資,彌補供應鏈短板,恢復美國經濟社會運行,恢復學生學業,穩定人民就業,該計劃於2021年3月10日通過。(圖片來源:美國國會網站)

第一,通過進出口銀行提出一項新的國內製造業計劃,推動美國的製造業出口。為數眾多的美國製造商——尤其是中小型製造商,難以獲得擴大業務規模和競爭全球銷售所需的融資。作為美國的官方出口信貸機構,進出口銀行(EXIM)可以很好地解決這個問題,並在這個過程中有效支持美國本土就業。今年春季,EXIM董事會將對一項新的國內倡議進行投票,其中包括優先向環境有益、小型企業和轉型出口領域交易提供融資優先權,包括半導體、生物技術及生物醫藥產品、可再生能源和儲能等。這一舉措將通過振興美國製造業、提高供應鏈彈性、提高美國企業在各自領域實力以強化美國企業海外市場競爭力等方式,幫助美國贏得製造業未來。

第二,擴大小型製造商的融資渠道。甚至新冠疫情大流行前,為數眾多的小型企業難以獲得發展和競爭所需的資金。通過美國財政部和小企業管理局(SBA)策劃的新項目和現有項目,拜登-哈里斯政府將為小型製造商創造數百億美元的支持。具體來說,美國財政部通過最新的和改進的國家小企業信貸計劃(SSBCI)部署100億美元美國救援計劃(ARP)資金,引導市場為包括小型製造商在內的小企業帶來超過700億美元的額外貸款和投資。此前最後的一輪的SSBCI中,近四分之一資金流向了製造業公司。為確保小型製造商能夠廣泛從該計劃中受益,美國財政部將召集各州、地方、地區和城鎮政府在今年春天交流分享想法,確定最佳實踐路徑,並在今年晚些時候建立由民選官員和其他利益相關者參與的會議協商機制,進一步突出成效。小企業管理局(SBA)還將致力於為國內小企業製造商提供資金的小企業投資機構(SBIC)優先發放許可證。在過去十年中,SBIC管理和提供的資源已經為與製造業相關的業務提供了超過140億美元的資金,占同期通過該計劃投資總數的24%。

第三,提升小型和大型製造商的技術領先地位。美國的技術領先地位對於建立更強大的供應鏈長期彈性、保持全球競爭力以及製造業技術的創新仍然至關重要。美國政府將與16個美國製造機構舉辦一系列圓桌會議,重點聚焦擴大創新技術、促進基於各部門的區域勞動力計劃、與工會展開廣泛合作等方式,持續支持中小型供應商,以幫助有關機構形成具體政策建議,進一步加強供應鏈。小企業管理局還將主辦首屆美國種子基金創業博覽會,以支持小企業創新研究(SBIR)計劃的獲獎者獲得所需資源和必要援助,使其創新的製造技術儘快實現商業轉化,更好應對關鍵供應鏈挑戰。此外,小企業管理局將成立一個由行業領導者組成的委員會,就美國初創企業和老牌小企業的變革性發明、創新技術以及美國創新成果商業化和融資等方面的不足提供建議。

第四,利用《兩黨基礎設施法》,以更快、更經濟的方式將關鍵貨物從集裝箱運送到貨架。老舊的基礎設施和新冠疫情大流行使美國整個貨物運輸能力吃緊,導致全球貨運和物流供應鏈出現前所未有的混亂。由於認識到港口基礎設施和運輸能力對美國競爭力的重要性,拜登總統推行的《兩黨基礎設施法》是美國歷史上對港口執行的最大一單聯邦投資。美國交通運輸部(DOT)宣布啟動4.5億美元的港口基礎設施發展補助計劃,這是首個也是唯一一個完全致力於港口基礎設施投資的聯邦補助計劃。在接下來的幾周內,交通運輸部還將發布基於《兩黨基礎設施法》的多模式聯運貨運和公路計劃(INFRA)、國家基礎設施項目援助計劃(MEGA)、綜合鐵路基礎設施和安全改善計劃(CRISI)和交叉路面改善撥款計劃等,這些計劃將重點資助一系列區域性和國家級的交通基礎設施項目,同時包括支持相關貨運能力改善和供應鏈彈性提升。此外,交通運輸部將制定和發布修訂後的國家貨運計划行動指南,其中包含《兩黨基礎設施法》中更新要求,並要求在使用《兩黨基礎設施法》中提供的資金時考慮貨物流動、電子商務的影響以及供應鏈彈性。

圖 6 美國交通運輸部推出的「多模式聯運貨運和公路計劃」(INFRA),其目標是提高人員和貨物在鄉村、城市之間運輸的安全性、效率和可靠性,為相關的公共運輸和公路項目提供資助。該計劃總資金為72.5億美元,自2022年開始至2026年結束。(圖片來源:美國交通運輸部)

第五,投資關鍵礦物國內可持續生產與加工。從電動機、發電機中使用的稀土到廣泛應用於航空裝備的碳纖維,美國必須確保關鍵物料不依賴國外或其他單一來源。為此,拜登-哈里斯政府宣布了擴大國內稀土加工能力、加強國防戰略儲備、更新採礦法規以確保可持續可追責等一系列計劃,並提出全面改革落後採礦法的建議。通過《兩黨基礎設施法》,美國能源部(DOE)還將論證利用礦山廢物建立全面集成的稀土元素提取和分離設施以及精鍊廠的可行性。美國能源部還全力支持「負排放資源採礦創新」(MINER)計劃,致力於提供具備商業化成熟的技術,為美國凈零排放或負排放提供路徑。為確保關鍵礦產和材料的可靠、可持續及多樣化供應,上述計劃和相關工作將有助於美國實現氣候目標,同時創造高價值工作機會並持續提高美國的競爭力。

第六,利用美國救援計劃建立更具競爭力、創新性和彈性的肉類及禽類供應鏈。過去的幾十年中,肉類和禽類加工行業已被少數幾家大公司主導,這些公司掌控著大部分業務和大部分市場機會——提高商品價格並減少美國家庭的選擇,同時排擠小企業和企業家。為了增加競爭並為生產者和消費者創造更多選擇,美國農業部(USDA)正踐行其發布的綜合行動計劃,創建更加多樣化和有彈性的食品供應鏈,為農民、牧場主和工人提供支持。該行動計劃包括撥款10億美元的美國救援計劃資金,擴大農產品的獨立供應能力。美國農業部將開放首批新加工能力資助的申請,並詳細說明其與美國勞工部「高質量工作倡議」的合作關係,支持食品加工行業的勞動力。美國農業部還將宣布提供1000萬美元的技術援助資金來建立一個初始網路,同時伴隨著後續一系列工作計劃,最終將總共提供2500萬美元的技術援助。通過這種夥伴關係,相關機構將改善員工獲得有關其權利信息的機會,與僱主合作可進一步改善工作質量,擴展獲取勞動力的途徑,更好促進勞動力發展,例如註冊學徒制,並在資助、合同和其他投資方面提供技術援助,提高工作質量。

(二)將整個聯邦政府的供應鏈彈性制度化

供應鏈彈性必須成為企業和政府等長期關注的焦點。除了為打破孤島、促進和協調不同機構合作而建立的供應鏈中斷工作組外,美國政府還著手正式將整個聯邦政府的供應鏈彈性制度化。2022年2月初,美國能源部宣布了一項內部調整,以更有效的將超過600億美元的《兩黨基礎設施法》資金部署至清潔能源基礎設施。美國衛生及公眾服務部(HHS)宣布建立了一個專門的公共衛生產業基地擴建和供應鏈管理辦公室。而且,如上所述,美國交通運輸部目前將與各州合作,將供應鏈彈性要求納入國家貨運計劃,以便國家主導的基礎設施規劃和投資——跨港口、卡車運輸、鐵路和倉儲——能夠增強整個貨物運輸鏈彈性。為了在這一系列進展的基礎上再接再厲,美國政府正在宣布新的行動計劃,將整個聯邦政府的供應鏈彈性制度化。

第一,通過《買美國貨法》下的新改革來支持美國關鍵商品製造。拜登總統認為,美國政府花費的聯邦資金理應用於購買美國製造的產品。在他上任的第一周,他便發布了第14005號行政命令,目的是堵住漏洞並提高聯邦政府採購合同中「購買美國貨」規則的管理標準。白宮管理和預算辦公室將很快發布一項新的「購買美國貨」規則,即建立關鍵產品目錄,目錄中的產品將有資格獲得更高的價格補貼。通過允許聯邦政府為供應鏈彈性戰略所必需的關鍵國產產品和零部件支付額外溢價,新規則將創造穩定的需求來源,有助於促進國內生產並強化薄弱的供應鏈環節。一旦該計劃實施,美國製造商將更容易獲得擴張業務規模、創造高薪工作所需的政府訂單。

圖 7 拜登在競選時就一直呼籲通過《購買美國貨》法案(圖片來源:AP)

第二,全面建立國防生產法投資計劃,建設和擴大衛生資源產業基地。美國一系列關鍵藥品和活性藥物成分——仿製葯的主要成分等依然嚴重依賴進口。在新冠疫情大流行期間,美國衛生及公眾服務部(HHS)設立了國防生產法辦公室,以確保供應鏈中斷和物資短缺不會阻礙國家抗擊新冠疫情。現在,美國衛生及公眾服務部將全面建立DPA Title III計劃,提供貸款、資助和其他融資渠道,建立和擴大衛生資源產業基礎。該計劃將確保及時提供必要的國內工業資源;建立必要的權力和機制,利用計劃建立的供應鏈彈性和危機應對辦公室管理公共衛生產業基地;支持延長的長期合同、現有庫存和供應商管理的庫存;確保足夠的製造能力。

第三,通過實施《兩黨基礎設施法》支持清潔能源製造。作為有史以來第一個能源部門工業基礎戰略——《美國確保供應鏈以實現強韌清潔能源供應轉型戰略》的一部分,美國能源部正在執行數十項工作,以加速國內清潔能源製造。其中包括創建一個全新的製造和能源供應鏈辦公室,加強和保護實現國家能源基礎設施現代化和支持清潔能源轉型所需的能源供應鏈。此外,美國能源部還正在建立四個區域清潔氫能源中心,並大力支持電動汽車電池材料供應鏈。作為負排放資源採礦創新計劃(MINER)的一部分,美國能源部提供了4400萬美元,致力於提供商業上的成熟技術,為美國目前需求不斷增加的銅、鎳、鋰、鈷、稀土元素和清潔能源轉型所需的其他關鍵元素,提供實現零排放甚至負排放的關鍵技術能力。

圖 8 美國能源部於2022年2月24日發布《美國確保供應鏈以實現強韌清潔能源供應轉型戰略》,報告主要涉及碳收集材料、電網、儲能、燃料電池和電解槽、水電、釹磁鐵、核能、鉑族金屬和其他催化劑、半導體、太陽能光伏、風能、商業化和競爭力、網路安全和數字組件共13個部分。(圖片來源:美國能源部)

第四,恢復美國在供應鏈上的全球領導地位。拜登總統致力於與美國貿易夥伴合作,應對當下前所未有的經濟復甦帶來的直接供應鏈挑戰,並為未來建立長期的供應鏈彈性。今年晚些時候,拜登-哈里斯政府將以拜登總統2021年10月與歐盟和十幾個志同道合的國家舉行的全球供應鏈彈性峰會為基礎,再次舉辦全球供應鏈彈性部長級峰會,以解決供應鏈近期瓶頸並應對長期挑戰。拜登-哈里斯政府還將與北美貿易夥伴合作,為未來的危機做好準備並減輕由此造成的供應鏈中斷。通過美墨高級別經濟對話,美國和墨西哥將建立一份涉及關鍵木門跨境產品供應鏈的聯合清單,並建立相關機制以在發生危機時保持供應鏈的持續性。美-墨-加三國貿易協議的競爭力委員會也將致力於識別關鍵工業產品,並建立有效方法供應鏈強化方法,其中包括信息共享活動、及時提供建議、確定優先項目和制訂相關政策等方式,並為上述措施建立定期會商機制。此外,根據2021年11月北美領導人峰會達成的協議,美國、墨西哥和加拿大將在2022年夏季之前召開三邊供應鏈協調會議,根據雙邊供應鏈工作組取得的一系列成果,探討供應鏈上層面三邊貿易機會。

除了上述已經提到的工作外,美國政府還有更多需要完成的工作。例如,為了在上述投資的基礎上推動更多私營機構在美國投資,總統致力於通過全面的競爭力立法,例如由眾議院和參議院提出的《美國為製造業創造機會、卓越技術和經濟實力法案》(COMPETES)、《美國創新與競爭法案》(USICA),進一步加強美國關鍵產品供應鏈,發展國內製造業,並幫助美國保持對中國和世界其他地區的優勢。這項立法與「重建更好未來計劃」中包含的關鍵投資相結合,將有助於實現總統的提出的目標——即擴大美國經濟生產能力並降低家庭生活成本。

四、總結

美國近年來奉行霸權主義,利用自身的軍事、科技、人才、市場、經濟等各方面優勢,對包括俄羅斯、中國在內的國家進行全面制裁,阻礙其正常發展。在制裁的同時,美國一直試圖建立新的市場規則,重塑供應鏈體系,特別是在關鍵戰略產品方面想方設法擺脫自身對中、俄等國家的依賴。從美國近兩年官方表態和一些政策導向看,美國對於供應鏈強健的辦法不僅僅局限在「自主」層面,而是更強調「可控」,即將美國認為的潛在對手堅決剔除自己的供應鏈序列,不惜捨棄巨大市場和經濟利益,轉而通過向本土或盟友國家投資,建立更符合自身利益的供應鏈體系。從今年美國政府公布舉措可以看出,拜登政府目前將這項任務與自己上台後推行的強化美國基礎設施建設工作很好的結合在一起,但重塑供應鏈體系是一項複雜系統工程,並不僅僅是針對工業領域,還涉及交通運輸、能源、農業、環保、人才培養等方方面面。因此,與我們傳統意義上理解的消除供應鏈風險不同,美國重塑供應鏈體系並不是一個風險點原位替代工程,而是涵蓋了大量的產業升級、技術創新因素,它很可能重塑了產業鏈樣貌,某種意義上也可以認為是針對美國科技領域的一次巨大投資,目的就是確保美國在未來的大國競爭中,繼續保持領先態勢。對於我們而言,在認清現實的基礎上,一定要重視基礎科研和原始創新,利用好得天獨厚的市場優勢,避免陷入未來更大的供應鏈危機中。

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