美國國防部《國防工業基礎內部競爭》報告，如何保障國家供應鏈安全？
2022年2月15日，美國防部發布報告《國防工業基礎內部競爭狀況》（State of Competition within the Defense Industrial Base）。該報告是根據2021年7月9日拜登總統簽署的行政令14036指示，國防部向白宮競爭委員會主席提交的報告，旨在審查國防工業基礎（DIB）內部競爭狀況，包括缺乏競爭可能引起關注的領域，以及改進招標流程的各種建議。
報告指出國防企業的過度整合減少了競爭，加劇了國家安全風險。報告強調，促進競爭是國防部的首要任務，並建議國防部：促進國防工業基礎的多樣化，優先確保微電子、導彈和彈藥、大容量電池、鑄件與鍛件、關鍵礦物與材料等五個工業基礎部門的供應鏈彈性，應對行業整合所帶來的安全挑戰。本文對該報告進行概述與分析，僅供參考。
1.DIB競爭情況
美國國防工業基礎（DIB）總體競爭情況：穩定
下一代採購數據系統（FPDS-NG）競爭報告衡量了合同和訂單層面的競爭和公平機會，並提出影響競爭率的因素包括：任務和採購的產品或服務類型競爭率的計算方式（義務/合同）。美國國防部基於美元的競爭率通常在50-60%之間；過去十年平均為54.2%，整體呈下降趨勢；基於合同數的競爭率將始終保持在90%左右。
圖1：國防部競爭性和非競爭性資金的十年趨勢（單位：十億美元）
1.1 鑄造和鍛造行業
鑄造和鍛造產品對國防至關重要。行業領先公司利用中國製造在價格上展開競爭。國防部鑄造和鍛造業務通常對公司和投資資本提供商不具吸引力，訂單量很小但具有高度專業化要求，大多數商業公司無力滿足這些要求。因此阻礙了國防創新產品和工藝開發，包括新製造技術的引入，還導致美國鑄造和鍛造工人的技術專業知識流失。限制競爭的因素如下：
利潤率低，需求低且不可預測，幾乎沒有增加新能力的動力：
鑄鍛件行業成熟，資本密集，價格競爭激烈，但獲得資本的渠道可能很差；
業務流程和法規繁重，技術數據沒有固定標準，從而導致國防部的需求開發、採辦和維持過程目前的生命周期十分漫長且複雜，對數據集數量需求巨大；
獨特的材料和高質量標準：許多國防部項目使用的材料或技術需要遠遠超出更多商業產品的生產工藝、設備、設施和規格
該行業競爭的影響好壞參半。競爭刺激了一些創新，當國防部的需求量太小時，潛在供應商的數量往往太少，無法支持有意義的競爭。這為國防部提供了三種選擇：在沒有產品的情況下生存；直接支持相關商業公司進入市場（通過《國防生產法》第三章的投資）；或在有機工業基地開發所需的生產能力。第一種選擇可能導致任務失敗。另外兩種選擇通常會產生有限的功能，靈活性較低，總體成本較高。其結果就是，國防部在很大程度上局限於同一個原始設備製造商、微利、能力萎縮，一個合同損失就可以導致破產，易導致專業能力的喪失。
1.2 導彈和彈藥
導彈和彈藥（M&M）行業一直趨向於整合，30年前該行業有30家主承包商，但如今只有7家。在高超音速武器系統領域目前只有一家主承包商。M&M行業的競爭主要來自這幾家參與新項目投標的公司，幾乎沒有競爭對手。由於安全要求為設備/設施的設計增加了額外的要求，進入M&M市場的成本高於其他行業，會給各種進入市場的企業帶來沉重負擔。
在未來十年中，M&M和飛機領域應該關注的一個領域是高超音速技術。垂直整合會減少競爭，並可能徹底消除競爭,造成獨家承包的結果。比如最近，波音退出了陸基戰略威懾（GBSD）工程和製造開發階段的競爭，使得諾斯羅普·格魯曼公司成為唯一的合同商。
1.3 儲能和電池
美國電池組件製造能力的工業基礎有限，加上先進電池行業的整合導致原材料和電池組件的國內來源流失，目前的電池市場主要由中國生產的電池主導，許多軍事能力都依賴單一來源，導致了一定的脆弱性。由於在某些材料和組件上競爭水平不佳，且需要大量資本支出和時間，只能維持目前低成本且具有一定供應鏈安全風險的方案。該領域的其他挑戰包括：
國防部客戶群所佔比例很小，限制了其對市場的影響。
在能源存儲領域，關鍵能力和支持競爭環境中的分散式操作需要安全進入供應鏈。
碳/石墨是鋰離子電池的陽極結構。美國有一些合成石墨生產能力，並正在尋求更多，但沒有一家國防電池生產商只使用合成石墨。
中國在鈷加工（82%）和錳加工（93%）市場佔有很大份額。錳和鈷是生產鋰離子正極材料所必需的。
國防部通常依靠商業電池技術來支撐國防戰略目標，中國在全球礦產、材料和電池領域的主導地位帶來了供應鏈風險。美國鋰電池藍圖中的五個目標和100天審查中概述的建議側重於增加對上游採礦、材料加工和電池前體材料生產的投資，以及支持下游電池和電池組生產。這兩份文件都強調了與工業界密切協調的必要性，即通過持續的研發投資，培養熟練、充足的勞動力，並保持技術主導地位。能源部倡導採取一整套政府措施來應對該領域的挑戰，同時提供採取行動扭轉國內國防工業基礎電池能力和容量侵蝕所需的資源。
1.4 戰略和關鍵材料
美國武器系統中的關鍵化學品嚴重依賴外國來源，並且美國單一來源的供應商目前主要集中在敵對國家，供應範圍涵蓋特種金屬合金、稀土元素和關鍵化學品等。由於敵對國家運營的公司具有成本優勢，削弱了美國及其盟國生產商的競爭力。關鍵材料製造屬於資本密集型和時間密集型，在沒有長期利潤保證的情況下，公司很難進行資金投入。因此，如果沒有政府的激勵和與私營部門的夥伴關係，就很難改變這些材料的供應鏈結構。
由此，美國必須確保國內供應對美國國防計劃至關重要的關鍵材料，尤其是關鍵彈藥的保障。政策干預應針對特定戰略和關鍵材料市場的獨特市場失靈進行調整，重點強調與私營部門的夥伴關係，並加快發展多樣化和可靠的供應來源。美國必須考慮上述所有方法，包括對先進生產工藝和設備的高風險研究，促進工業基地和美國盟友之間的企業間業務聯繫，並酌情定製貿易補救措施。
1.5 微電子技術（ME）
在微電子領域，美國製造商的生產能力減弱，設計能力依舊活躍。因此必須採取整體政府的協同行動，恢復國內產能，以減少對環太平洋地區的依賴，該領域限制競爭的因素還包括：
國防部在微電子領域的市場約佔客戶群的1%，因為很少有微電子公司願意與低銷量客戶打交道。
微電子製造業的離岸外包降低了國內競爭。促成離岸外包的因素包括與先進半導體技術相關的高昂研發成本，以及建造和運營半導體製造設施所需的巨額資本投資。
國內半導體製造商越來越多地被迫與非市場競爭對手進行單邊競爭，降低了國內製造商的利潤，導致研發投資減少，創新減少，影響長期競爭力。
亞洲各國政府向美國產業提供稅收優惠，低薪勞動力、低土地成本和稅收優惠，成為美國和其他外國投資目標。
許多微電子製造商不願意採用國防部保證和安全協議，這減少了提供國防部微電子製造商數量。
國防部規定了獨特的要求和相關的低容量，抑制了供應商參與國防部微電子產品的製造。
中國已承諾向微電子投資2500多億美元，擴大產能，以實現半導體製造業的獨立性，會降低以成本為基礎與中國企業競爭的國內製造商的利潤率。
2.影響因素
影響競爭的三大因素
2.1 國防工業整合
20世紀90年代，美國國防工業經歷了大幅度整合。影響國防工業整合趨勢的關鍵因素包括：在預算削減壓力下整合增加，在增長期放緩；低利率使收購公司的資本更便宜、更容易獲得，促進了更大的併購活動。為此國防部減輕併購和整合對競爭的影響。為實現競爭最大化的目標，國防部可繼續實施《合同競爭法》，對每一項合同行動進行競爭，以滿足國防部對產品和服務的要求。
2.2 數據權和知識產權
推動知識產權政策、法規、指導和培訓現代化。國防部擴大採購競爭的能力更依賴於應對行業範圍內的挑戰，行業整合和由於商業或經濟壓力而限制的國內產能。國防部保障必要數據權利、技術數據和計算機軟體的能力阻礙了持續性保障合同的競爭；老化的武器系統和過時部件的影響；以及利用商業項目和商業或商業衍生技術的動力。這些挑戰，為最終系統的收購策略提供了信息，並決定了各種主要系統在其生命周期內可實現的競爭深度。
2.3 全國範圍內推廣使用商業項目，擴大供應商範圍
國防部仍在通過吸引非傳統的國防承包商以及擴大現有供應商基礎的能力來促進競爭。包括仔細審查潛在的併購、新的知識產權政策、知識產權員工培訓、使用創新的收購流程（如OTs和CSO），以及小企業拓展和簡化研發計劃，以支持小企業。
3.國防部行動
(1)關鍵行業整合。國防部將評估其評估縱向和橫向合併的方法，並充分關注國家安全風險。
(2)國防部將與司法部和聯邦貿易委員會的跨機構合作，進一步研究整合對國防市場運作的影響。
(3)重點關注五個優先部門：鑄件和鍛件、導彈和彈藥、儲能和電池、戰略和關鍵材料以及微電子。包括開發戰略和關鍵礦產的替代品，以提高國防項目和國家安全的供應彈性、重振供應鏈。
(4)國防部將支持製造業和技術行業的勞動力發展工作，以維持開發、部署和支持國防部系統和設備所需的國防特定技能。
(5)國防部將加大其合同流程、程序、指導、法規和員工培訓中進一步競爭。這些努力旨在利用靈活的許可權吸引非傳統承包商、新進入者，並重建小企業供應商基礎。
(6)鑒於獲取知識產權和相關權利對維護競爭的重要性和挑戰，國防部概述了一系列針對知識產權的措施，包括：
利用並促進適當使用OT許可權，繼續吸引非傳統和新進入國防工業基礎。
擴大對CSO的適當使用，以快速應用領先的行業解決方案應對運營和研發挑戰。
完成與數據權法定、政策和最佳實踐變更相關的當前公共規則制定活動，包括知識產權評估、特殊許可證談判、MOSA，以及SBIR和STTR項目中的數據權。
完成並出版即將出版的《知識產權：戰略和戰術指南》（IP指南），以支持和解釋獲取知識產權和相關知識產權以支持國防部任務的法律和實際挑戰，尤其是在開發、部署和維持武器系統（包括維護和維修）方面。
利用IP指南和完整的員工資格培訓來應對IP挑戰，以確保在主要系統的整個生命周期內推動競爭加劇所需的IP權利和技術數據。
實施國防部即將出台的小企業戰略，通過降低進入壁壘、增加小企業的閑置競爭，以及利用小企業項目來發展小企業產業基礎，促進一個強大、充滿活力和活力的小企業產業基礎。
4.評述
4.1 大型國防工業企業過度集中和壟斷，阻礙了美國軍事力量的創新
特朗普政府在其任職期間支持重大併購，其中包括2017年9月諾斯羅普·格魯曼公司以92億美元收購Orbital ATK公司，2018年4月通用動力公司以96億美元收購CSRA公司，2018年10月L3公司與哈里斯公司合併，2019年6月雷聲公司與聯合技術公司合併。這些大型軍工企業的合併，進一步形成壟斷。
拜登政府認為大型國防企業及合併工作阻礙了美國國防工業的競爭，不利於創新，對美國國家安全構成了威脅。該報告特別指出在高超聲速領域的併購活動面臨的風險，也反映出反對大型軍工企業併購已經阻礙了美國軍事力量的創新。從而給大型國防工業企業帶來了壓力，特別是洛克希德-Aerojet併購失敗案，表明了美國政府「不要搞壟斷」的堅決態度。國防工業企業過於集中，最終會影響到武器裝備的定價和創新。
但在武器裝備不同的發展階段，集中和競爭各自發揮不同作用。在技術和產業進入一個穩定發展階段，通過併購完善一體化解決方案能力，有利於降低成本，降低武器裝備採購價格；但當處於技術革命初期，一味追求競爭可能收效甚微。大量新理念和新技術出現，傳統國防供應商規模比較大，有成熟的產品，豐厚的利潤，對進入風險較高的新技術領域和顛覆性創新工作積極性不高。沒有這些實力強大的大型國防工業企業參與，軍方難以獲得先進的技術，難以獲得最佳服務。從國防經濟學的角度來說，應反對大型國防工業企業過度集中和壟斷。
4.2 美國重視小企業創新研究計劃，促進小企業參與國防創新
美國在規範和約束大型軍工企業的同時還大力扶持小企業。從聯邦到各州都有支持小企業的具體政策措施。
疫情期間，美國各級政府對小企業的救助更是五花八門，從直接大量發錢，到補貼員工，再到免除商業貸款等，對小企業的救助幅度之大，動作之迅速，顯示出小企業在美國經濟中受重視的程度。此外，美國還試圖對小企業創新進行立法，進一步提高其地位。
2021年10月，美國《國防雜誌》刊文《國會應著手建立和加強小企業創新研究常設機構》指出創新研究對美軍在大國競爭中取勝的重要性，提議美國會考慮將小企業創新研究計劃永久化，設置小企業創新研究常設機構，促進聯邦機構資金投入，並鼓勵中小企業參與國防工業基礎。
《國防工業基礎內部競爭狀況》報告中專門列出「擴大小企業供應商基礎」一節，強調擴大供應商基礎和競爭能力的小企業拓展、利用小企業項目發展工業基礎、降低進入壁壘以支持競爭，再次表明美國國防部對小企業創新研究計劃的重視程度。美國防部從小企業創新研究計劃中受益匪淺。在過去23年中在小企業研發方面取得了22倍的投資回報，並創造3470億美元總經濟產出。報告中指出，國防部還將與其它機構合作，為小企業創造更多機會，進一步促進小企業參與國防創新。
4.3 報告充分認識到美國國防工業存在的一些問題，但恐難於解決
美國國防部審查了鑄件和鍛件、導彈和彈藥、儲能和電池、戰略和關鍵材料以及微電子五個關鍵重點領域的競爭狀況。認為國防製造業的業務整合和競爭減少阻礙了國防部在勞動力市場上競爭的能力。鑄造和鍛造產品國防訂單量很小但具有高度專業化要求，對公司和投資資本提供商不具吸引力，而大多數商業公司無力滿足這些要求，還會導致美國鑄造和鍛造工人的技術專業知識流失；在高超音速武器系統領域目前只有一家主承包商，幾乎沒有競爭對手，由於安全要求為設備/設施的設計增加了額外的要求，進入該市場的成本高於其他行業；先進電池行業的整合導致原材料和電池組件的國內來源流失，促進競爭面臨的障礙包括國防部客戶群所佔比例很小，投資回報期長，一些電池製造商必須在生產前承擔設計和鑒定費用等；戰略和關鍵材料屬於資本密集型和時間密集型行業，在沒有長期利潤保證的情況下，公司不願意在項目上花錢，如果沒有政府的激勵和與私營部門的夥伴關係，就很難改變這些材料的供應鏈結構；國防部在微電子領域的市場佔比低，不利於競爭，先進半導體技術相關的高昂研發成本及建造和運營半導體製造設施所需的巨額資本投資等原因造成研發投資減少，創新減少，影響了長期競爭力。
報告對美國國防工業內部競爭中存在的一些問題認識充分，十分到位，但由於資本的貪婪屬性，如果沒有強有力的政府干預，恐難於解決這些實際問題。
近期，美國國防部小企業項目辦公室正在制定一項新的國防部戰略，以最大限度地提高小企業參與國防工業合同競爭的能力。預計國防部小企業項目辦公室將在2022年10月之前提交該戰略。該戰略將指導吸引更多小型企業、非傳統公司、新進入者和創新者，將考慮保護小企業免受投資風險，提供培訓和信息，最大限度地提高小企業參與國防工業合同競爭的能力，重點放在增加用於弱勢小企業的合同份額、降低進入壁壘和為小企業和傳統上服務不足的企業家增加競爭機會。該新戰略將有可能對緩解目前國防工業競爭不足的情況起到一定的作用，值得繼續關注。
