技經觀察丨美國科技政策體系分析
當前，美國將中國視為戰略競爭對手，擬在中美間建立一種以科技為核心的新型大國競爭範式。中美兩國的這場世紀競爭，不僅考驗兩國的科技戰略制定能力，更考驗兩國的科技戰略執行能力。
一、美科技政策決策諮詢體系基本構成
美國科技政策決策體系遵循《美國憲法》規定的三權分立體制，分為行政系統和立法系統，兩個系統分工協作。美國總統掌握行政權力，擁有國家科技活動的最高決策權和領導權。國會擁有立法權力，科技立法草案、科技決策機構設置、重要科技官員任命以及科技預算等都需要通過國會參、眾兩院審議和批准。
美國行政系統科技體制基本框架形成於上世紀60年代，最高協調機構是國家科學技術委員會（NSTC）、白宮科技政策辦公室（OSTP）和總統科技顧問委員會（PCAST）。此外，有6個主要部門和機構組成資助體系：國防部、國立衛生研究院、國家宇航局、能源部、國家科學基金會和農業部。
NSTC具有內閣地位，為總統服務，跨行政部門協調科學技術政策的決策，確保總統目標的貫徹和執行。
OSTP就與科學和技術有關的所有事項向總統和總統辦公廳提供建議；與聯邦政府各部門和機構以及國會合作制定科技政策，幫助聯邦政府各職能部門和機構落實總統承諾及優先領域。2021年，拜登任命生物學家埃里克·蘭德（Eric Lander）為OSTP主任，併兼任首席技術官。2022年2月，蘭德辭職，迄今首席技術官仍處於空缺中。
PCAST成員由總統任命，多是「在科學、技術和創新方面有不同見解和專長的非政府成員」，主要負責「涉及科學、技術和創新的政策事項」，並就涉及科技事項向總統提供諮詢意見。報告和信函是PCAST為總統提供建議的官方機制，通常由小組撰寫，並由PCAST整體批准。自老布希政府以來，PCAST職責還包括兩個不同的法定諮詢小組職能。2004年，PCAST被指定為國家納米技術顧問小組,審查國家納米技術倡議,並向總統和NSTC提出建議。2005年，PCAST被指示承擔總統創新和技術諮詢委員會職責。拜登政府PCAST共有30位成員，是來自於天體物理學和農業、生物化學和計算機工程、生態學、免疫學和納米技術、神經科學、網路安全、國家安全等領域專家，其中包括20位美國國家學院成員、5位麥克阿瑟天才獎獲得者、2位前總統內閣大臣和2位諾貝爾獎獲得者。
表 美國主要決策諮詢機構
美國國家科學基金會（NSF）是美國獨立聯邦機構，是美國最重要的科學決策機構之一，它的中長期科學研究投資方向將影響全球科學發展。在數學、計算機科學和社會科學等許多領域，NSF是聯邦政府支持資金撥付的重要渠道。2022財年，NSF年度預算88億美元，提供資金約佔聯邦政府基礎研究支持資金的25%。
經過長時間運行積累，美科技政策體系已形成一套成熟的運行規則。聯邦政府行政部門歸總統管轄，同時又與國會聯繫緊密，一方面受國會監督和制約，另一方面，國會也給予行政部門一定立法權的委託。行政部門關鍵職位在執行法律過程中也有相當大的自主裁量權。因此，在解決一些具體問題時，行政官員往往被視為聯接國會和資本的關鍵紐帶。業界將其總結為一種美國政治的「鐵三角」決策模式，即由國會委員會或者小組委員會、行政部門相關管理機構的職業官僚和相關利益集團組成三方決策集團。
二、近年對組織機構的調整
近年來，美國歷屆政府不斷加強對科技發展的重視，並對其組織體系構建進行深刻而低調的調整，優化關鍵機構，促進其戰略執行。
一是創設新職位。2009年，時任總統奧巴馬創設首席技術官職位，並任命維吉尼亞州的技術部長阿尼什·喬普拉為首任官員，同時領導OSTP。此舉被分析人士稱為美國政府本世紀最好的創新之一，充分彰顯了科技在美國內政外交政策中的重要地位。2021年，拜登上任後再次創新，將首席技術官地位提升至內閣級別。此外，2021年，拜登政府還首設了國家網路總監職位，統籌美國數字防禦戰略的制訂和落實。
二是聚焦新問題增設新政府機構。國務院增設下屬新機構「網路空間和數字政策局」（CDP），幫助「解決網路和新興技術的外交問題」，並確保將價值觀「納入美國網路空間和數字政策，推進能持續支撐美國價值觀的數字技術願景」。2022年6月，拜登提名內特·菲克（Nate Fick）為大使，領導CDP。據悉，菲克履歷中有網路安全公司、新美國安全中心從業經歷，對北約戰備、印太外交都有涉獵。該機構和人員設置充分突出了拜登政府推進網路空間外交的政策取向。
在2022財年綜合撥款法案中，拜登正式宣布投入10億美元用於創建新機構衛生高級研究計劃局（ARPA-H）。2022年5月底，衛生與公眾服務部（HHS）宣布正式啟動ARPA-H，由馬里蘭大學情報與安全應用研究實驗室首席科學家Adam H.Russell擔任代理副主任。ARPA-H作為NIH的獨立實體，領導「高風險，高回報的生物醫學和健康研究」。HHS聲稱，成立該機構是拜登「為支持美國開展雄心勃勃、且可能具有變革性的衛生研究而做出的新努力」。
三是加強在人工智慧和量子等重點領域的決策諮詢機構。例如，人工智慧方面，2018年，國防部國家安全委員會成立人工智慧國家安全委員會；2021年，商務部成立人工智慧諮詢委員會；2022年，人工智慧諮詢委員會成立五個工作組。為避免美國在人工智慧競賽中落後，美國眾議院議員建議成立「技術競爭力」委員會，由副總統哈里斯領導，並且提議設立負責技術競爭力的總統助理辦公室，制定國家技術戰略及調整政策和預算重點等。量子技術方面，2020年，成立量子計劃諮詢委員會；2022年，拜登簽署一項總統行政令，將量子計劃諮詢委員會直接置於白宮權力之下。此外，美國防部建立新興能力政策辦公室（Emerging Capabilities Policy Office），負責為國防部研究和採辦人員制定與人工智慧、高超聲速等新能力有關的政策，幫助將新能力整合到國防部的戰略、規劃指南和預算流程中，以加快新興能力的部署。
三、未來調整方向
未來，美國政府為強化與中國科技競爭能力，或將繼續對聯邦政府機構和運行機製做出調整。新美國安全中心（CNAS）就此提出建議：
一是支持商務部。CNAS認為，商務部當前職能無法支撐其執行不斷擴大的使命，應根據財政部恐怖主義和金融情報辦公室的模式進行重組；指定商務部為美國情報界成員，提高政府對執行國家技術戰略所需的經濟，貿易和技術發展進行分析的能力；建立信息融合中心，使商務部能更好地了解國內外的工業和技術趨勢；擴大利用現有的工業調查機構。對特定行業定期調查；下設立國防生產法「第三章」辦公室，監督與經濟或技術競爭力有關的非軍事項目。國會應確保向商務部分配足夠的財政和人力資源。
二是更新立法和法規，應對新的供應鏈和技術轉讓風險。國會和行政部門應編纂和定製信息和通信技術及服務行政命令13873，法律應授權商務部長審查、授予或阻止外國實體在美國銷售信息和通信技術及服務的許可證；更新《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）伯曼修正案，解決數據隱私和間諜威脅；為聯邦研發資金接受者制定最低網路和人員安全標準和要求；制定國家數據保護和隱私法。
三是簡化技術政策協調和實施。技術政策決策的責任分散在一系列政府部門和機構中。國會和白宮需要合作，確保建立有效的機構間機制來協調和實施技術政策。建立技術安全協調小組（TSCG）；創建一個框架和機制來制定優先決策；指定商務部國際貿易管理局工業與分析辦公室作為聯邦政府外國公司風險信息中心；在國家情報總監辦公室內建立國家經濟技術安全情報中心，主要職能應包括集中和匯總與外國產業基礎脆弱性相關的情報，跟蹤國外新興技術發展，建立國外供應鏈和經濟依賴性的「地圖」。
四是建立專門機構啟動、維護和擴大與盟國和其他志同道合國家的協作技術關係。國會應在國務院設立技術合作辦公室，該辦公室由一名技術部助理部長領導，將成為管理美國在世界各地的技術夥伴關係的主要美國政府實體。
四、科技決策體系存在制約
國家技術戰略的制定和落地，不僅需要遠見卓識，更需要落地流程和體系，並逾越實施中的官僚主義、法律和監管障礙。從這點來說，無論未來怎樣調整，美國體制和官僚體系具有的一些原生特點，是其科技戰略落地無法規避的掣肘。
一是政策連續性難以保證。美聯邦政府已形成成熟運作的官僚機制，新的治理體系架構很難打破既有模式，尤其是以總統行政令形式形成的政策，未落實到立法層面，其連續性和穩定性如何尚難定論。美國總統任期四年一屆，上任兩年後，總統內政外交政策往往要向有利於中期選舉傾斜，其政策很容易追求形式，力求短期震懾效應。例如，美新成立的「網路空間和數字政策局」目前成員職業履歷大多為外交出身，使「網路空間治理」淪為美外交工具。
二是政策效率難以保障。美三權分立的制度設定，使得一些重大政策落地程序繁瑣，政策出台既受總統管轄，又受國會制約。同時，參眾兩院議員代表各自不同利益集團，在政策制定中都從自身角度出發，需要雙方不斷協商、互相妥協，一來過程耗時，二來政策出台時可能已變形。例如，美為遏華力推的《創新與競爭法案》，參眾兩院法案之間部分重疊議題存在明顯的願景差異。雖然兩院都同意授權國家科學基金會大幅提高支出額度，但在優先事項上有顯著差異。參議院版本法案提出，5年內投資290億美元加強美在人工智慧、半導體、機器人等尖端技術領域的領導地位，撥款100億美元建立20所區域技術中心；眾議院版本則更注重應對氣候變化、環境可持續性以及社會和經濟不平等，提出5年內撥款133億美元解決以上問題，撥款70億美元建立10餘所區域技術中心。參眾兩院分歧導致法案進展緩慢，影響了拜登政府戰略目標的落實。例如，6月底，英特爾宣布，因《晶元法案》仍具不確定性，補貼難以到位，原定在俄亥俄州建設的晶元工廠將無限期停止開工。
此外，美官僚機構規模龐大，且兼具複雜性和分散性，導致一些重要機構職能弱化。例如，OSTP未能發揮其應有的戰略領導作用，而是扮演技術顧問角色；經濟部門與國家安全機構運行割裂，國家安全委員會在實際運營中更側重軍事與外交，而對技術與經貿關注較少，影響其在涉及技術創新、經濟治國等安全決策中的作用。
三是科技巨頭影響較難平衡。當前，美國科技巨頭壯大為富可敵國的非國家行為體。根據2022年4月28日數據，以蘋果、亞馬遜、谷歌為代表的美國頭部科技公司合計市值超過5.56萬億美元,每一家公司市值都超過了荷蘭、瑞士、西班牙等國2021年GDP總量。在數字技術對經濟社會形成高度賦能的當下，技術已經成為影響政治博弈、社會發展的重要力量，達到這種體量的科技巨頭，對美內政外交政策的影響難以簡單估量。透視美當前針對科技巨頭政策，充分顯示出拜登政府面對科技巨頭時的兩難境地。一方面，拜登政府試圖強化對大型科技公司反壟斷調查，在一些關鍵崗位任命以反科技巨頭著稱的相關人士負責反壟斷工作；另一方面，美又希望能夠納入科技巨頭力量，在地緣競爭中為己所用。拜登政府對繼任蘭德的首席技術官劃定的條件，再次透露了這種既用又防的心態。據悉，白宮希望首席技術官候選人有深厚技術知識、熟悉矽谷生態系統，以便使科技公司在美科技體系中發揮最大效力；又不希望首席技術官候選人和其家庭與科技巨頭有利益關聯。這導致首席技術官一職長期空缺，在一定程度上影響了其科技戰略的制定和推進。
結語
當前，美國將中國視為戰略競爭對手，擬在中美間建立一種以科技為核心的新型大國競爭範式。中美兩國的這場世紀競爭，不僅考驗兩國的科技戰略制定能力，更考驗兩國的科技戰略執行能力。為應對競爭，無論美國，還是中國，不僅要制定出目標願景明確的科技戰略，更需要構建聯通學術界、工業界的組織流程和政策執行體系，方能用好政策槓桿，提升國家的技術、創新和經濟實力，贏得先機。
作者簡介
侯曉軒國務院發展研究中心國際技術經濟研究所研究一室，主任
研究方向：科技戰略、產業政策
