英國脫歐後歐盟加速建立統一軍隊 有三大障礙

2016年9月16日，首次沒有英國首相參加的歐盟非正式峰會在斯洛伐克首都布拉迪斯拉發如期召開。正如會前各方預計的那樣，此次峰會聚焦「後英國時代」歐盟經濟、安全等未來發展議題。與會的27國領導人，深入討論了「組建永久性歐盟軍事指揮部」等建立「歐洲軍隊」的防務一體化路線圖，並計劃在繼續磋商的基礎上，於今年12月制訂具體實施方案。這充分表明歐盟一方面主動應對英國脫歐帶來的挑戰，另一方面積極協調各成員國立場，加緊推動「建軍」駛入快車道，聚力打造新版「歐洲防務共同體」。

英國脫歐，歐盟加速「建軍」

作為游離於歐洲大陸的島國，英國與歐盟一直「若即若離」，對歐盟深化經濟、安全等一體化進程向來持保守態度。尤其在歐盟軍事一體化上，出於借力美國及北約以維持其在歐盟地位的戰略考量，英國總是頻頻扮演「黑臉」角色。

直到1999年科索沃戰爭爆發，美國極力敦促歐盟在防務上承擔更大責任。於是，在2000年前後商討組建歐洲快速反應部隊的過程中，英國十分罕見地表態同意。不過，由於英國的根本出發點在於建立一支依附於北約的輔助性軍事力量，這與歐盟意圖打造一支獨立防務力量的初衷相去甚遠，加之在指揮權問題上存在分歧，最終這支部隊的建立遠未達到歐盟預期。

2015年3月，面對持續不斷的烏克蘭危機以及愈演愈烈的恐怖主義威脅和難民潮問題，在德、法、意等西歐國家的支持下，歐盟委員會主席容克再度將歐盟「建軍」提上議事日程。但時任英國首相卡梅倫很快明確表態，反對一切試圖建立歐盟軍隊的提議。正因為英國堅決反對，歐盟此次「建軍」計劃不得不隨之化為泡影。

2016年6月23日，英國公投脫歐之後，歐盟迅速有針對性地展開內部協調。歐盟委員會和法、德、意等國更是敏銳地將英國脫歐後的新「政治空間」視為推進歐盟軍事一體化的機遇。7月13日，德國在近10年來的首部國防白皮書中，明確提出適時重啟「歐洲防務共同體」構想，並發出「創建指揮歐盟軍事行動的聯合司令部」「深化歐盟成員之間永久性防務合作」等倡議，致力於在歐盟建立一支統一的「歐洲軍隊」。

在此基礎上，9月初，歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋里尼擬制提出了「在部分成員國組建永久性軍事機構代表歐盟採取軍事行動，並負責歐盟戰鬥群和18國軍隊部署工作」「在布魯塞爾成立歐盟軍事策劃和行動總部」等推動歐盟軍事一體化的具體計劃。義大利、捷克和匈牙利等國隨即紛紛表態支持。

甚至於此次布拉迪斯拉發峰會前夕，德法兩國國防部長聯合提出了一份旨在奠定歐洲共同防務重啟基礎的文件，詳細列舉了籌建聯合軍事指揮部、組建全歐後勤和醫療指揮機構、成立歐洲軍官學校等一系列「建軍」計劃建議，力求在會前爭得更多成員國認同。

防務獨立一直是歐盟的夢想

發展獨立的軍事力量、走防務一體化的道路，不僅是歐盟自身所帶歐洲強盛「基因」使然，同時也是歐盟多年來始終堅持追求的目標。這最早可以追溯到20世紀50年代初，當時橫跨歐洲的「鐵幕」已經拉開，面對膠著的朝鮮戰爭，西歐國家普遍擔心駐歐美軍被抽調到朝鮮半島參戰，致使歐洲受制於蘇聯的強大軍事威懾。為此，法國提出以籌建中的歐洲煤鋼共同體為模本組建歐洲防務共同體。

西德、義大利、荷蘭、比利時和盧森堡等國對此積極響應，6國於1952年5月27日簽署《歐洲防務共同體條約》，明確締約國將整合軍事力量，在3年內建立規模為40個常備師、15個後備師的歐洲聯防軍。然而，由於朝鮮半島停戰後，國際形勢逐漸緩和，1954年8月法國議會由此拒絕批准政府簽署的條約，導致醞釀中的「歐洲防務共同體」未能萌芽。

進入冷戰時代，西歐國家毫無懸念地在安全和防務上完全依靠美國為主的北約。其間，儘管崇尚獨立自主的法國一再主張歐洲發展獨立防務力量，但大多數西歐國家認為享受美國和北約帶來的「安全紅利」，比投入資源再造一支「歐洲軍隊」的效費比更高，獨立防務也因此進入低谷「徘徊期」。

直到1989年法德混合旅組建完成，標誌著冷戰後歐洲在防務一體化上再次邁出新步伐。此後，1991年12月《歐洲聯盟條約》的簽訂，確立「共同外交與安全政策」為歐盟三大支柱之一，更開啟了歐盟軍事力量發展的新篇章。1993年法德混合旅乘勢擴展為總兵力約5萬人的法、德、比利時、盧森堡和西班牙5國參加的「歐洲軍團」。

然而，由於歐盟在防務上長期倚賴北約，無論是德法旅還是「歐洲軍團」都在北約框架下，成員國軍力發展以及防務一體化進展乏力。1999年巴爾幹半島的戰爭硝煙，使歐盟深感防務力量的差距和受制於人的無力。一番痛定思痛，歐盟抓住美國在其防務一體化上「鬆綁」的契機，決意建立獨立於北約的「歐洲軍隊」。同年12月，歐盟赫爾辛基首腦會議決定，在歐盟理事會下設立「政治與安全委員會、軍事委員會、軍事參謀部」3個軍事機構，並計劃4年內建成有15國參加、人員規模約6萬人的歐洲快速反應部隊，其勃勃雄心可見一斑。但此後由於歐盟內外各種因素影響，計劃中的部隊最終並沒有真正落實到位。

不過，法、德等歐盟國家並未因此停下腳步。根據2003年歐盟首份安全戰略文件《更加美好世界中的歐洲安全》明確的方向，歐盟轉而致力於打造18支「歐盟戰鬥群」，意圖將每支1500人規模的戰鬥群建成歐盟快速反應力量的支柱。儘管相關成員國基本都按歐盟統一標準建立戰鬥群，但此後受到指揮決策流程複雜、北約啟動快反部隊建設、成員國之間分歧等諸多制約，「歐盟戰鬥群」不僅數量、規模等都出現不同程度的縮減，而且缺乏真正高強度的實戰檢驗。

即使遇到不少困難和挫折，以法、德為代表的歐盟核心國家推動防務一體化的決心始終沒有動搖。尤其是2011年爆發的利比亞戰爭，再次暴露出歐盟依託自身防務力量獨立解決重大安全危機的問題與短板，加之歐洲難民潮問題集中顯現，促使更多的歐盟成員國認同並參與到獨立防務建設之中。

2013年7月，歐盟委員會發布《歐盟防務合作藍圖報告》，提出在歐盟層面統一軍事裝備標準、發展化學和核武器探測技術等建議。同年12月，歐盟布魯塞爾峰會時隔5年再次把共同安全與防務政策列為重要議題，不僅批准了關於無人機、衛星通信等方面的一大批合作項目，而且要求成員國之間加強合作，提高軍事行動能力。

2014年以來，隨著烏克蘭危機持續發酵，以及歐洲安全問題升溫，進一步增強了歐盟成員國提高防務建設水平的意願。尤其是在美國重返亞太、推進美歐防務再平衡的背景下，法、德等國希望藉機強化歐盟共同安全與防務政策，協調推動歐盟「建軍」進程，加速推進防務一體化建設。正如德國國防部長馮德萊恩所言，「統一的武裝力量是合乎邏輯的選擇，這有利於加強歐洲內部的軍事合作。」

三大障礙致歐盟「建軍」不輕鬆

英國脫歐之後，歐盟推動「建軍」減少了一個內部掣肘，而且通過布拉迪斯拉發峰會深化了各成員國對防務一體化問題的認識。但受國際戰略形勢發展、美國和北約等外部因素牽制，以及歐盟自身複雜關係協調等深刻影響，歐盟「建軍」的前路遠非坦途一片。

首先，美國對歐盟「建軍」充滿矛盾心態。美國既希望歐盟增加軍費投入，在北約框架下更多地承擔歐洲防務和域外干預任務，儘可能分擔美國的沉重負擔，同時美國又擔憂歐盟推動「建軍」、實現防務獨立後，將損害美國對歐洲事務的主導權以及北約的存在與發展，進而影響美國維持全球霸權。尤其是科索沃戰爭後，美國稍微放鬆約束歐盟防務一體化的「韁繩」，歐盟表現出的雄心就讓其十分警惕。美國為此給歐盟畫定了3條紅線，即：不能把歐洲和美國分離開來、不能建立與北約相重複的架構、不得歧視北約中的非歐盟成員國。因此，儘管當前美國持續推進亞太再平衡戰略，但絕不會放棄歐洲，更不會放任歐盟在「建軍」「用兵」等防務獨立上走得太遠，因為「一個永遠走向緊密聯盟，但永遠達不到目標的歐盟最符合美國的利益」。

其次，妥善處理與北約的關係難度不小。不管歐盟何時推動「建軍」以及謀求防務獨立，都始終繞不開處理與北約關係這道坎。在相當長的歷史時期，歐盟在安全上高度倚賴北約。從《歐洲防務共同體條約》《里斯本條約》到「歐洲軍團」「歐洲快速反應部隊」，無不打著北約「烙印」。以至於歐盟每次推動「建軍」，都會強調「建立歐洲軍隊的主要目的，不是與北約競爭，而是要維護歐洲安全利益」。即便如此，北約始終認為，歐盟在北約框架之外推動「建軍」，必然會競爭資源、製造對立，並挑戰北約作為歐洲主要防禦機構的領導地位。因此，如何消除北約對歐盟「建軍」以及推動防務一體化的本能顧慮，任何時候都是個棘手的難題，其矛盾調和的空間非常有限。

最後，歐盟內部對共同防務的分歧不易彌合。一直以來，歐盟成員國在防務一體化上都有各自的「小算盤」。法、德始終是歐盟「建軍」的積極倡導者和推動者，希望通過深化歐盟防務一體化，提高歐盟在歐洲安全事務中的主導權，並在此過程中強化自己的歐盟領導地位，比利時、盧森堡等歐盟核心成員國則通常緊跟法德兩國步伐。而大多數中東歐成員國悸於俄羅斯的強大威懾力，把安全保護傘寄於以美國為主的北約，對歐盟獨立防務信心不足。雖然面對恐怖主義和難民潮壓力，越來越多的歐盟成員國在建立「歐洲軍隊」強化邊界管理上達成共識。但根據歐盟約定，共同防務是政府間合作，重大決策必須成員國一致同意。因此，協調27國立場極具難度，尤其是防務一體化涉及主權讓渡、開支分擔等複雜問題，更不容易紓解分歧。

總之，歐盟「建軍」的「下篇文章」充滿各種不確定性。但可以預見的是，歐盟與美國圍繞歐洲安全事務主導權的戰略博弈將長期存在，歐盟深化防務一體化的進程會繼續向前發展。

（作者王棠 單位：75610部隊）

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