從「不掉隊」到「都成功」：美國基礎教育改革走向

美國的基礎教育規模龐大，涵蓋了幼兒園、小學、初中和高中，即所謂的「K-12」教育制度。在美國的基礎教育體系中，公立學校佔據主導地位，但公立學校在提供高質量的教育教學方面卻不能令人滿意，多年來美國的家長和學者們為此執拗地進行口誅筆伐，批判之聲不絕於耳。這些批判無疑為美國基礎教育改革抹上了一層悲壯的色彩，也是其推進教育改革的最基本驅動力。

舊法案：「高標準、嚴問責」的目標在實踐中難以達成

追溯當代美國的基礎教育改革，最深刻的變革無疑發生在二戰結束之後的五六十年代。在美蘇爭霸和冷戰的背景下，中小學校成為人才培養的「工作母機」，各國都意識到它們是國家之間競爭成敗的終極因素，美國的基礎教育註定要經歷痛苦的轉型和蛻變。在20世紀前半葉，受杜威經驗主義教育思想的影響，美國的基礎教育在紀律上是寬鬆的，在學術標準上是低下的，學校中的孩子們是快樂的，因為它強調的是兒童的興趣、自由、當下需求和個人經驗。1957年，蘇聯成功發射人造衛星，美國朝野震動，隨即於1958年頒布《國防教育法》，此後以布魯納為首的一批科學家、歷史學家和教育學家發起了規模浩大的改造基礎教育的運動，這就是著名的「結構主義教育改革」。美國人決心讓他們的中小學校從涅槃走向重生，由此拉開了當代基礎教育改革的序幕。1965年，約翰遜總統簽署了《初等和中等教育法》，其主要內容是為中小學提供資金，加大對低收入家庭的兒童提供教育援助力度。在法案中，約翰遜總統將貧困界定為獲得教育機會的「最大障礙」，並為學校提供10億美元以資助學校的貧困兒童，由此開啟了聯邦政府大規模援助中小學教育的先河。該法案同時規定，在不同時期可以根據具體情況對其進行重新授權，以完善美國的教育立法。而隨後的美國總統大都視教育改革為其治世理念的重要元素，因此會在不同的時期對這一法案重新授權，使得美國基礎教育改革風向頻轉，為我們討論今天的美國基礎教育改革提供了最基本的背景。

早在2002年，小布希政府決定修訂1965年的法案並重新授權，這就是《不讓一個孩子掉隊法》（以下簡稱舊法案）。舊法案的主旨在於推動問責機制和標準化評價制度，即強化中小學校的績效責任，推動各州的年度學業成績評價。這一法案旨在改變美國多年來中小學生的學業水平低下、不同學生群體之間在學業表現上差距巨大的積弊，最終提升美國公立教育的質量水平。然而，舊法案在實施過程中遭遇了很多挑戰。例如，為了提高學生的學術水平、使每一個孩子都具備基本的閱讀和數學能力，它要求每個州都要進行年度評估以衡量學生的進步情況，並根據對學生學業成績的測試情況對中小學校進行問責：要麼獲得獎勵，要麼受到制裁。事實上，很多州難以適應這種嚴苛的考核，向教育部提出考試豁免，不再參加統一的學業水平測試，這就使得舊法案的落實情況參差不齊。再者，舊法案的最終目標是提升所有學生在閱讀和數學方面的成績，但研究發現，經過10年左右的努力，這一目標並沒有實現。它過於嚴格和「一刀切」的考評標準，絲毫不考慮各地區、各學校的具體情況和困難，如同一座大山一般壓得許多學校和校長、教師喘不過氣，甚至逼迫他們不得不採取種種擦邊球的手段來規避該法案的嚴格要求。在實施了10多年之後，眼看著舊法案難以為繼，新法案的頒布已不可避免。

新法案：折射出美國人對基礎教育發展的新訴求

2015年12月10日，美國總統奧巴馬在白宮簽署了《每個學生都成功法》（以下簡稱新法案）。這一法案是對其前身《不讓一個孩子掉隊法》的修訂。正如奧巴馬總統在簽字儀式上發表講話時指出的，「舊法案的目標是正確的，承諾教育每一個兒童的教師都是優秀的教師——這是正確的事情，這是正確的目標。更高的標準是對的，問責也是對的……但拒絕教師、學校和各州為實現這些目標所需要的東西，則是無法實現目標的。這就是我們為什麼必須修正舊法案的原因。」鑒於舊法案存在的這些問題，10年來美國國會一直在試圖修訂舊法案。儘管舊法案在促進美國教育事業發展方面有其成就和功績，但是其「高標準、嚴問責」的目標在實踐中難以達到。而新法案減少了對標準化考試和統一任務的依賴，確保美國的教育系統讓每一個孩子在高中畢業之時已經為升學或就業做好準備。這樣，從「不掉隊」到「都成功」，美國的基礎教育改革又出現了一些新的氣象，折射出美國人對基礎教育發展的新的訴求。那麼，新舊法案之間究竟有哪些差別呢？

一是表現在評價改革上。舊法案要求各州對3至8年級的學生在閱讀和數學兩個科目上進行年度測評，進入高中後再度進行新一輪的測評。舊法案還要求在小學、初中和高中每一個學段都進行一次科學科目的測評。而新法案的要求則是：各州還是要在相同的年級進行同樣的測評，但在如何測評以及何時測評方面賦予各州彈性化處理的權力。例如，允許各州將年度測評拆分為更小規模的系列考試，而且還強調運用不同類型的考試來更精確地測評學生的學習情況。顯然，新法案的要求明顯彈性化了，而且將決定權下放給各州，這樣各州在教育評價方面的自主權得以擴大。

二是表現為對《各州共同核心標準》的態度上。美國實行地方分權的教育管理體制，各州都有自己的課程標準，因此在課程標準上不統一。2010年，美國全國州長協會和各州教育長官委員會簽署了《各州共同核心標準》，目前已有44個州及哥倫比亞特區採用。它是對各州課程改革的反思與重構，既繼承了以往課程改革的某些特徵，又在吸取以往課程改革經驗的基礎上運用了新的思路、模式和方法。《各州共同核心標準》從課程目標到內容標準，再到學業水平等級的劃分，都採取了多種方式和技術，在一定程度上保證了課程標準與學業水平考試的一致性，體現了美國基礎課程改革的新方向。舊法案並沒有專門提出要制定《各州共同核心標準》，因為這一標準出現較晚，直到前幾年才出現，而且不是從聯邦政府的層面上提出的，而是相關的州試圖提出有關學生學什麼和怎麼教的統一標準。不過，奧巴馬政府確實推動了《各州共同核心標準》的落實，鼓勵各州採納這一核心標準。而且新法案允許各州採納這一核心標準，但並不強制要求採納。事實上，聯邦政府教育部是中立的：部長不會試圖去影響、激勵或限制各州對核心標準的採納。

三是表現為對績效責任的認識及認定上。舊法案的一個基本原則在於，學校必須提升所有學生的學業水平。為此，它要求學區公布考試成績以確定學生們是否每年都在進步。在實踐中，很多州發現這一目標是不現實的，因為弱勢學生群體是達不到的。而新法案則幾乎將績效責任目標整個交給各州來確定，各州需要做的就是必須向聯邦教育部提交他們的績效計劃。而且，對績效責任目標的界定也相對寬泛，考試分數和畢業率這些客觀的指標在權重上要高於其他主觀的評價。從這個方面來說新法案明顯在績效責任問題上軟化了態度，不再提出一些剛性的要求，而事實上10多年來這些剛性的要求也沒有很好地得到落實，這逼迫奧巴馬政府不得不改變態度。

四是表現在補救措施上。舊法案規定，各州可以公平地分享聯邦政府的撥款，但要找出那些一直不能提高學生學業成績水平的學校。如果五年後還沒有起色，那麼就面臨兩個選擇：要麼解僱校長和大部分教師並將學校轉型為特許學校，延長在校日；要麼關閉學校。這一強勢的干預態度在新法案中也得到了軟化。對於哪些學校需要干預，新法更具針對性，但對於干預的措施則要寬泛。考試分數排名倒數5%以內的學校（由各州確定），畢業率低於67%的高中，或者學生為弱勢群體且學業成績持續低下的學校將由州接管，儘管法案並沒有指出接管後做什麼。

改革基本走向：確保每一個兒童擁有均等的教育機會

新法案取代舊法案，其實就是美國一貫堅持的教育理念的一次勝利。正如奧巴馬總統所言：「有了這個法案，我們再次確認美國的如下基本理念：每一個兒童，不管他的種族、收入、背景、地域，都應該擁有使他們的生活更美好的教育機會。」新法案力圖彰顯這一理念，預示著未來美國基礎教育改革的一些基本走向。

一是聯邦政府放權，各州強化了對教育的管控。今後，在州層面上教育管理的集權化進一步突出，各州依然肩負著改進自己的落後學校的重任。聯邦政府的放權也體現了政策實施的靈活性，在很大程度上改變了舊法案「一刀切」對學校進行問責的做法，在一定程度上會調動各州的辦學積極性。

二是為中小學校鬆綁，淡化對學校的年度考評。儘管新法案延續了問責機制，但相對而言其規定更加寬鬆，而且新教育法案基本把問責制工作完全放權給了各州，各州只是向教育部提交其問責制的實施計劃即可。

三是考評指標彈性化。除了原有的考試成績、升學率等這些考察學校的剛性指標之外，各州今後會採用多種不同的標準去評判學校的績效和整體表現，包括學生和教師的課堂參與度、學生在高級課程上的表現、學校的氛圍和安全等。開發這些客觀和主觀的考核標準，本身也是新法案所強調的重點之一。

四是確保教育公平。新法案在培訓和招聘優質教師和校長、大力促進學前教育、提升和加強特許學校計劃、加強對英語學習者和移民學生的語言教育、支持鄉村學校及印第安人和阿拉斯加土著學生等諸多方面都有明確規定。可以說，確保教育質量提升和促進教育公平依然是新法案的重要目標。

總之，對於新法案的出台，美國人贊同者有之，批判者亦有之。應該說，舊法案運行了10多年，其中的一些合理因素還是很明顯的，比如它提出了學校、家長和社區的密切聯繫，由學區根據學科特點制定自己的課程標準；學校根據學生的特點和需要選擇自己的教學內容和材料。顯然，這些規定在很大程度上體現了教育發展的規律，有助於提升美國中小學生的學業標準，進而提升美國的基礎教育質量。新法案在一定程度上對這些合理的做法帶來了一定的衝擊，這讓人不禁擔心新法案實施的前景。但反過來看，在基礎教育階段美國人崇尚「快樂教育」，這一理念已經深入骨髓。

（來源：光明日報 作者單位：北京師範大學國際與比較教育研究院）

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