民國不到兩年，就名存實亡了，原因何在？

圖：1912年4月29日，參議院在北京象坊橋前資政院舊址舉行開院儀式

文諶旭彬

民國以「共和」為立國精神，但不到兩年，「共和」即成泡影，民國名存實亡。對此，後人有非常多的反思。舊派觀點，多指責袁世凱「帝制自為」；新派觀點，則多歸咎於孫中山與革命黨人之二次革命開啟「武力政爭」閥門。

這兩種反思，其實都未切中要害。要理解民國未能向何處去，須要先理解民國其實從何處來。要理解民國從何處來，須先理解清廷為何而滅亡。因為清廷滅亡的原因，也正是民國誕生的原因。

清廷亡於「地方自治」與「中央集權」之間的利益鬥爭

太平天國之役，中央無力剿平，只得倚賴各省督撫自行募練之軍隊，兵權、財權、行政用人之權因之下移。稍後之洋務自強，中央能力所限，也多交由地方督撫籌辦，督撫遂在輪船、鋼鐵、紡織、礦務、鐵路等事務中與地方士紳合作，推行官督商辦、官為民倡，結成利益共同體，地方紳權隨之擴張。庚子之亂，中央之昏憒，更刺激地方督撫聯合抗旨運作「東南互保」。以上，乃是晚清地方與中央之間的利益鬥爭的第一階段。在這一階段，督撫權力雖一再擴張，但制度層面仍受制約，畢竟疆臣任免之權仍握於中央手中。曾國藩、李鴻章輩，都不能抗拒朝廷的調動。

清末新政開啟了地方與中央之間利益鬥爭的第二階段。中央的立場，乃是重建集權，試圖以效仿日本維新為掩護，將督撫之許可權削弱至與日本府縣知事相當的程度，將各省軍事財政大權悉數收歸中央。1907年頒布的新官制，核心主旨即在於此。《欽定憲法大綱》亦將君權上升到了無以復加的程度。

地方的立場，則希望通過支持立憲運動，建立代議政治，使自身權力以「地方自治」的名義合法化。1907年，朝廷批准各省成立咨議局，使主張「自治」的地方督撫與士紳，有了與中央政府直接對壘的「合法機構」。1910年各省咨議局士紳串聯掀起四次大規模的「請開國會運動」，背後均有地方督撫在支持。朝廷為離間咨議局士紳與地方督撫，曾一度悄然推翻了上諭中對咨議局「僅為一省言論之匯歸」（既非監督機關，更非權力機關，而是牢騷機關）的限制，賦予其針對督撫的「議請更正之權」（監督權）。但朝廷重建集權、將地方人事及財權收歸中央的做法，與地方士紳仍存在著不可調和的矛盾。如盛宣懷代表中央介入使得浙江鐵路總理湯壽潛被革職，即引起浙江省咨議局的激烈對抗，陳情書明確認定「事關本省權利存廢事件，應在咨議局許可權之內」。這種排斥中央干涉地方事務的立場，恰與地方督撫同調。及至辛亥年，據張玉法統計，陝、晉、贛、浙、蘇、桂、皖、閩、粵、魯等10省咨議局，均擔任了發動獨立的主力角色。可以說，沒有咨議局策動各省獨立，即不會有辛亥革命的成功。

略言之，清廷實亡於新政、亡於咨議局、亡於地方督撫、亡於地方自治與中央集權之間的鬥爭。革命黨、立憲派的政治理想，則依附於這一鬥爭而得到傳播和認同。以梁啟超為例：戊戌年之前，梁氏痛心於隨甲午之敗而來的瓜分之禍，曾遊說湖南巡撫陳寶箴「湘省自立」，以保存國家元氣，並付諸實踐——其參與創辦之時務學堂專以「完成地方自治政體為主義」，南學會「實兼地方議會之規模」，湖南保衛局則被定性為「一切政事之起點，而治地方之大權」。清末新政期間，梁氏更成為各省咨議局最重要的理論導師之一，再三撰文鼓吹地方自治乃「文明政治」的象徵；斷言地方自治力強者則其民權必盛，否則必衰；且直接呼籲提高咨議局議事論事的權力，欲使其變成地方自治的核心機構。

督撫們為自身利益計，亦極願意為梁啟超等人的政治理念捧場。直隸總督袁世凱最先試辦地方自治。1906年，袁曾尖銳批判過那種以民智未開為由擔憂地方自治搞不起來的觀點。袁氏說道：

「自治制度較立憲政體尤為重要……民智雖甚幼稚，然不引其端，則亦終無大開之日；不行投票公舉，則何以別於向來之村正；不限制投票權與被選權，何以屏從前把持武斷之習？凡若此類始基甚難，或先定一議員資格，與地方官屆期會議，注重宣講、調查二事，以啟發人民之政治思想而為將來措手之方。」

圖：民國國會會場（寫實畫作）

袁世凱充分吸取清廷滅亡教訓，殺死了「地方自治」

清廷亡了。但地方自治與中央集權之間的鬥爭，並沒有結束。

孫中山對美國政體情有獨鍾，辛亥年回國途中發表多次講話，主張採用美國聯邦共和體制。及至被推舉為臨時大總統，卻發現脫離清廷獨立的各省都督，實際控制著本省軍、財大權，甚至直接辦理外交及借款，致中央毫無力量。孫遂轉而有意構築一種介於美國聯邦制和法國中央集權制之間的制度，中央政府「專管軍事、外交、財政」，余者由各省自治。臨時大總統任上，孫多次欲強化中央權力，宋教仁亦效仿法國中央集權制度寫成《臨時政府組織大綱》，但俱被臨時參議院否決（該院系由各省都督府代表為參議員組成）。

及至南北議和，袁世凱出任總統成為定局。如何制約袁的權力，防止其逸出共和的軌道，成為南京方面制定《臨時約法》時首要考慮的問題——臨時政府內部分歧嚴重，胡漢民主張聯邦制（總統+地方自治），以地方制約中央；宋教仁主張中央集權制（總理+責任內閣），以內閣架空總統。最終宋的意見勝出。——至於中央和地方之間的關係，《臨時約法》隻字未提。

1912年2月，孫中山辭去臨時大總統職務，袁世凱接任。袁親歷清廷之覆滅，且是亡清的最後推手。清廷亡於地方自治與中央集權之爭鬥，對他而言，是再清晰不過的往事。革命黨人不足患，值得警惕的是咨議局（省議會）和地方督撫（都督）——這是袁從清廷滅亡中獲得的最重要的教訓。故此，相較於《臨時約法》對地方官制一字不提，袁世凱卻將大量的精力傾注在了對地方自治勢力的壓迫上。

袁的基本立場是各省行政長官必須由中央任命。7月，袁首次將國務院擬定的省制問題草案提交臨時參議院審議。草案中省長由中央任命一條，引起各省議會強烈不滿，要求由省議會民選。這種要求與清末咨議局對清廷中央集權的抵制一脈相承——當時絕大多數省議會亦實由咨議局直接轉變而來。各省都督中則頗有人反對民選省長，如唐繼堯聲稱：「議會有選舉官吏之權，地方恐無秩序安寧之日」。草案中「軍民分治」一條，省議會多贊成，各省都督則普遍反對。鑒於分歧太大，草案被撤回修正。

8月份，草案第二次提交參議院審議。主要變化是省行政長官改由大總統提議3人，交省議會選擇其中1人，再由大總統任命。參議院審查報告針鋒相對提出：應先由省議會選舉出2人，再提交給大總統選擇。審查報告還將草案中「省議會彈劾行政長官，大總統如不以為然得解散省議會」等條款刪除，引起各省都督的強烈抗議。都督們擔憂如此一來，省行政長官「無事不在議會操縱之下」，故紛紛以「議會專制」的罪名指責各省議會。草案再次被撤回修正。

袁政府提出的第三份方案，是以「廢省存道」為主要內容的「虛三級制」。簡單說來，就是分省、道、縣三級。省設總監，由大總統特任，不設省議會，為「虛」；省之下，設道、縣兩級，行政長官由中央政府任命，同時設相應自治機構，為「實」。該方案的要害在於省總監一職名義上為「虛」，實際許可權卻遠大於之前方案中的省行政長官。省總監權力增大且由中央任命，堅持地方自治的省議會則被廢除，這種暗度陳倉之術，在當時就被戴季陶等很多人所看穿。因擔心被否決，該提案一直在總統府、國務院、法制局之間來來回回，而未送至參議院審議。直到1913年1月，諸多參議院議員回鄉參加國會選舉，袁才趁機以參議院人數不足無法開會審議提案為由，直接以臨時大總統令宣布改革地方官制，明令「各省行政長官由大總統任命」。這種繞開法定程序的行為，招致很多輿論批評，也強化了孫中山、宋教仁等人對袁的不信任。

其實，在違法頒布大總統令之前的1912年12月，袁已擅自任命了江西的行政長官，以謀對國民黨籍的江西都督李烈鈞實施削藩。在李拒絕接受該行政長官後，袁又運動己方支持者指責李烈鈞的抵制行為是「陰謀割據」，一再威脅將以武力討伐江西。稍後因宋教仁遇刺案而激發之「二次革命」，誠如台灣學者胡春惠所言：「自表面上看，二次革命似乎起自李烈鈞之湖口舉義。但是實際上卻是袁氏早有軍事上消滅南方反對勢力之安排。當事起以後，南方各省均系倉促應戰。……真正稍有勢力切有決心應戰者，惟有江西一省和黃興坐鎮之南京。」

「二次革命」被鎮壓後，地方自治迅速徹底地敗給了中央集權。國民黨籍都督被逐，非袁派的南方都督如程德全、朱瑞、蔡鍔等也俱被撤換。1914年2月，袁世凱下達總統令，要求停辦地方各級自治組織，以免「妨礙行政」，並宣布「省議會不宜於統一國家，統一國家不應有此等龐大地方會議」，將各省議會一律解散——這等於回到了清末設立咨議局之前的狀態。5月，袁頒布《中華民國約法》，規定大總統有制定官制、官規，任免文武官吏之權；新官制將原屬省自治範疇的教育、實業等項，全部收歸中央——這等於徹底摧毀了咨議局時代以來國人在「民權」和「地方自治」層面的所有抗爭和努力。不過短短三年，實可謂「一夜回到解放前」。

以上種種，實難使人相信1906年的袁世凱曾經說過「自治制度較立憲政體尤為重要……民智雖甚幼稚，然不引其端，則亦終無大開之日」這樣的話。

圖：1913年，袁世凱就任正式大總統，和各國使節合影

梁啟超痛定思痛，重拾地方自治理念

「一夜回到解放前」的，並不止是國人在「民權」和「地方自治」層面的追求。

袁在民國所面臨的局勢，與清廷大致類似，所採取的手段，則較清廷更為有力——清廷不敢對地方督撫動用武力（軍力與輿論均處劣勢），故無論軍權、財權，均未能切實收歸中央；袁則不但有北洋系的武力支持，還有以梁啟超為首的進步黨知識分子的輿論支持（進步黨人擁護中央集權，將主張地方自治的國民黨人斥為「暴亂勢力」，並為袁的政治舉措儘力提供學理上的合法性）。

進步黨人支持袁世凱將軍事、外交、財政收歸中央，並沒有問題。與進步黨人對立的國民黨領袖如孫中山、宋教仁等，也多次明確表達過軍事、外交、財政大權應屬中央。惟袁對省議會及地方自治的廢止，實屬逆流，超出了進步黨人的預料。故1915年4月，梁啟超致長函於袁世凱，為此事懇求袁：

「願大總統建設真實之民意機關，涵養自由發抒之輿論，毋或矯誣遏抑，使民志不伸，翻成怨毒。中央地方，猶枝與干，枝條盡從凋悴，本干豈能獨榮？願大總統一面顧念中央威權，一面仍留地方發展之餘地。」

但這種懇求為時已晚。一生追求「民權」的梁啟超，受此打擊，思想也「一夜回到解放前」，在1915年的《從軍日記》中，梁氏承認：「吾儕……欲行其志，恐地方實較中央優也」。稍後，梁前往廣西，與陸榮廷等人合作，再度拾起了曾被自己拋棄的地方自治理念。

孫中山反思《臨時約法》：合九州之鐵鑄成大錯

國民黨人的反思，則集中於《臨時約法》。1923年，孫中山寫下了這樣一段痛徹心扉的文字：

「人民有縣自治以為憑藉，則進而參與國事可以綽綽然有餘裕，與分子構成團體之學理乃不相違，苟不如是，則人民失其參與國事之根據，無怪國事操縱於武人及官僚之手。……《臨時約法》既知規定人民權利義務，而於地方制度付之闕如，徒沾沾於國家機關，此所謂合九州之鐵鑄成大錯者也。」

「徒沾沾於國家機關」，乃是指將精力耗費在「責任內閣」上面；「於地方制度付之闕如」，乃是指無一字規定中央與地方之間的關係。顯然，孫中山也已經意識到：《臨時約法》孜孜於防範袁世凱的個人專權，其實抓錯了重點。略言之，民國之所以為民國而區別於清廷，乃在於「民權」二字。晚清之經驗，民權與地方自治一榮俱榮、一損俱損。地方自治與中央集權之間的利益衝突，既是清廷滅亡之根源，也是民國誕生之契機。革命黨人若能把共和理想依附於這一衝突之上，於《臨時約法》中為地方自治提供製度保障，則省議會及各級自治機構，當不至於被袁世凱徹底摧毀，即便摧毀也尚有恢復之依據。

圖：1916年，袁世凱的葬禮

參考資料

胡春惠，《民初的地方主義與聯省自治》，中國社會科學出版社，2011；賈小葉，《晚清大變局中督撫的歷史角色》，上海書店出版社，2008；關曉紅，《從幕府到職官：清季外官制的轉型與困擾》，生活·讀書·新知三聯書店，2014；李學智，《民元省制之爭》，收錄於《民國研究 總第17輯》；陳明，《民初政體重建與〈中華民國臨時約法〉之省制缺失》，《廣東社會科學》2014年第5期；等。

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