老齡化：日本的最大威脅

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【中新網12月19日電】據日媒報道，日本政府正在朝著把2017年度預算案的一般預算總額定為約97.5萬億日元(約合人民幣5.7萬億元)的方向，進入了最後協調階段。

其中，老齡化導致的社會保障費用增加在所難免，原始預算將連續第5年創新高。由於低利率減少了國債利息支付費，而稅收收入預計將增至57.7萬億日元，因此國債新發額略微下降，為34.4萬億日元，最終將連續7年保持低於上年的水平。

現狀：

老齡化，日本的最大挑戰

日本經濟經歷了上世紀90年代初的泡沫崩潰，此後又經過了「失落的10年」，直到21世紀之初才逐漸地復甦。不過，2008年的世界金融危機、2011年的大地震卻使日本經濟復甦和重獲長期增長的希望破滅。而從長遠看，日本經濟面臨著更為嚴峻的挑戰——人口的迅速老齡化。

人口的老化和萎縮

日本見證了顯著的人口變化。一方面,該國人口持續迅速地老齡化,並且這種老齡化進程還將會以幾十年來的速度延續下去。另一方面,人口規模近年來已開始萎縮,這種趨向未來幾十年里必將呈加快之勢。人口的老齡化和數量減少,這兩者之間的變化其實是相互關聯的。

圖 1

測算老齡化程度的另一項指標是15～64歲間的勞動年齡人口與老年人的比例,這實際上是測算社會中有多少年輕人養活一個老人(見圖3)。1980年的時候,年輕人與老年人的供養比為7.4∶1,這一比例到2010年迅速降至2.8∶1。而且,根據預測,2050年供養比將達到1.3個年輕人養一個老年人。人口結構的巨變清楚地表明,現行的65歲退休並在經濟上完全依賴年輕人的社會經濟制度將不可持續。

人口數量的下降,是與老齡化同等重要的人口結構變化。日本人口自2005年開始減少(見圖4)。儘管降幅至今還比較小,然而在未來的幾十年內其人口加速萎縮將不可避免。預測人口數量的未來發展軌跡,關鍵在於假定生育率和平均壽命如何隨時間而改變。需要注意的是,生育率(或總生育率)是每名婦女一生平均生育孩子的數量。根據某知名國立人口研究機構提供的數據,按照基準預測法(通常情形),到2050年日本人口降幅將高達24%。如果基於悲觀預期(偏低情形),人口下降還會多出幾個百分點。此外,勞動年齡人口的收縮速度必將快於總人口的收縮,這將對經濟產生顯著影響。

農村地區很可能在老齡化和人口下降的進程中首當其衝。農村的老年人口密度比市區要大得多,因為年輕人往往會遷移到大城市接受高等教育和工作。數十年後,許多農村地區將更加人煙稀少,僅有老年人居住。

(a) 實際值———老齡人口的比重(65歲及以上)

預測值———老齡人口的比重(65歲及以上)

圖3 人口結構變化與日益加重的年輕人負擔

圖4 日本總人口萎縮的預測

應對：

老齡化與社會保障制度

人口老齡化給日本經濟帶來了嚴峻挑戰。長壽對個人來說是福氣，但如果要維持現有生活水平甚至有所提升,日本經濟必須隨其人口比例的重大變化而進行全面徹底的改革。

最重要的是,老齡化對社會保障制度造成了沉重壓力,尤其體現在公共養老金、醫療保健和老年人長期護理等方面。如同其他很多國家一樣,日本社會保障計劃的運行在很大程度上是基於資源的轉移,即將資源從勞動年齡人口轉向老年人口。隨著老年人口增長和年輕勞動力減少,除非削減退休老人的福利或者增加年輕人的費用負擔,否則社會保障計劃將難以為繼。既不削減老年人的福利,又不加重年輕人的負擔,這樣的提議只是一張政治上的誘人支票。正因如此,那些有意義的社會保障改革建議都成了政治的道具,通常都被政客們用作緩兵之計,而實質性改革舉措卻被一推再推。

維持養老金的持續性

日本公共養老金體系是在過去半個世紀里,從針對不同群體的各種養老金經過整合發展而來的。經過一系列的演變,公共養老金體系目前包括兩個層次(見圖5)。第一層次是基本養老金,強制所有成年人參加。基本養老金的繳費和養老金待遇均為固定數額。第二層次是與收入相關的養老金,它只適用於受僱員工。關於與收入相關的養老金,僱員收入越高繳費越多,並有權在退休後獲得較高的養老福利金。為企業和政府工作的僱員既有基本養老金又有與收入相關的養老金,而自營業者只有基本養老金。

圖5日本公共養老金體系結構

日本的公共養老金遵循現收現付制,即當前這一代年輕人所繳付的養老保險費被劃撥給當前的養老金領取者使用(見圖6)。當這一代年輕人年老退休時,他們將開始領取由未來一代年輕人繳付而形成的養老金福利。如此一來,現收現付制養老金容易受到人口結構變化的影響。一方面,當人口年齡結構偏向於年輕型時,養老金體系就能籌集到多於支出所需的款項。另一方面,人口老齡化則導致養老金體系入不敷出,支付給退休人員的錢比從年輕人收取的更多。因此,老齡化威脅著公共養老金的可持續性。正是如此,人口老齡化促使養老金制度進行改革。

圖6 現收現付制養老金體系

日本的養老保險制度要實現可持續發展,不僅要提高年輕人的養老金繳納款,同時還需要削減老年人的養老金福利。儘管還做得不夠,但重要的改革措施已經開始推行。政府已經提高了年輕一代的養老金繳納額。對於僱員來說，養老金繳費率或養老金繳費相對年收入的比例,自2004年以來已經逐年上調。2004年的繳費率為13.6%,預計2017年將提高至18.3%,並計劃屆時不再上漲。養老金繳費由僱員和僱主各付一半。自營業者和其他人士所繳納的基本養老金固定款項目前也已提高。作為削減養老金福利的一種手段,政府自2001年開始將領取養老金的年齡(或稱養老金受惠資格年齡)從60歲分階段地提高到65歲,並計劃到2030年最終實現這一目標。

現行的養老金改革方向是正確的,但尚需更多努力。不過,政府應避免養老金繳費率進一步提高到18.3%以上。養老金繳費實際上是個人所得稅和其他社會保障繳費之外的收入稅。而過高的收入稅會阻礙個人的工作努力,最終損害經濟的長期增長。相反,削減退休金福利還有很大的空間。首先,將養老金領取年齡延遲到65歲的時間進程表需要提前。更進一步,政府應考慮將養老金領取年齡繼續提高至70歲。一些其他主要發達國家已制定計劃將本國的養老金領取年齡提高到67～68歲(美國2027年提高到67歲,德國2029年提高到67歲,英國2046年提高到68歲)。鑒於日本的老齡化步伐更快,應該確保將養老金領取年齡提高到70歲。目前,大多數僱員達到65歲時即退休。勞動力市場改革需要配合養老福利的延緩支付,必須讓老年人能找到工作。

控制醫療保健支出

與公共養老金一樣,老齡化必然造成與年齡相關的醫療成本的上升,從而嚴重影響了醫療保健體系。日本的醫療制度需要改革,以控制支出的增加。隨著年齡增長,人們的身體日漸虛弱,從而造成更高的醫療費用。因此,人口老齡化造成了醫療保健支出增加,而這些費用大多由公共醫療保健體系所支付(見圖7)。應該注意的是,日本的公共醫療像歐洲主要發達國家一樣實行全覆蓋。與之相反的是,美國的公共醫療計劃只針對窮人和老人。

圖7 日益增長的老年人醫療保健支出

日本的醫療保健體系包括一整套國家管理的保險計劃,其中的醫療保健費用開支,由定期的醫療保健繳納金和病人在醫院或診所的自付費用共同分擔。僱員(及他們供養的家屬)、自營業者(及他們供養的家屬)和老年人分屬於不同類別的保險計劃。與公共養老金一樣,職員及其僱主(公司)各承擔一半的醫療保健繳納金,具體數額根據每個職員的收入而設定。隨著老齡化帶來的醫療保健支出增長,繳納金額及自付費用現在已不足以支付開支。因此,今天的醫療保健體系不再是自籌資金的保險,一部分醫療保健支出由納稅款項進行資助。隨著人口的進一步老齡化,某種綜合了更高繳納金、更大比例自付費用以及更多稅款投入的醫療費用支付方式,將成為必然的選擇。

2008年,政府推行新的醫療保健計劃,涵蓋了所有75歲及以上的老年人,而這部分人群的醫療費用往往特別高。根據這項計劃,該年齡段內的老年人根據他們的收入(主要是養老金)支付相對較少的繳納金,並自己承擔醫院或診所費用的10% (收入較高的老年人支付30%)。然而,每月自付費用有一個最高限額,因此當老年人接受昂貴的治療時,他們自付的費用不到10%(富裕的老年人自付費用低於30%)。其目的是使有需要的所有老年人能夠負擔得起昂貴的醫療服務,例如大手術以及癌症治療等。

雖然75歲及以上的老年人也自費承擔醫療費用,但自付之外的費用確實非常高昂。費用承擔規則是共同負擔費用之外的50%是由稅款支付;40%從年輕人醫療保健計劃繳納金中劃撥；10%是由老年人自己繳納的保險費用支付。其結果是,大部分老年人醫療費用最後都是通過劃撥年輕人繳納的醫療保險費和稅款來支付的。

相對於以前雜亂的狀況來說,這次醫療改革針對75歲及以上老年人的有關規定是一大進步。目前真正的挑戰,在於如何管控及減少該年齡段老年人醫療支出的擴張。由於老年人口預計將會進一步增長,老年人醫療支出註定要擴張。根據前文述及的現行費用分擔方案,年輕人醫保繳費的劃撥和稅款的注入將進一步提高。那就意味著,不斷萎縮的年輕人口在支撐了大部分的稅收之外,不僅為自己還為老年人繳納了醫療費用,最終可能背上繁重的負擔。

以上討論表明,應努力控制老年人的醫療保健支出。通常來說,低廉的自付醫療費用鼓勵人們哪怕只是極輕微的病症也會積極求醫。提高老年人自付費用是控制醫療保健支出的一個重要步驟。另一個值得考慮的重要領域是臨終護理,該費用往往非常昂貴。對於是否值得花費巨額醫療費延長數天或數周壽命,全民共識有待提高。

有兩點須注意。首先,應該控制的是那些由國營醫療保險計劃所覆蓋和支付的醫療保健費用支出。患者自己支付醫療保健費用對經濟反而有利。有很多危重病人能夠付得起最先進也是非常昂貴的治療和藥物,而這些治療和藥物並沒有涵蓋在國營醫療保險計劃之中。這類醫療服務的提供,不僅對那些患者有利,同時也對整體經濟有利。因為醫院相互競爭為患者提供高品質的醫療服務,從而促進了醫療服務和醫療技術的提高。 此外,先進的治療和藥物,也能從其他缺乏先進醫療技術的國家吸引前來就醫的遊客。從這個意義上講,醫療保健行業可以成為一個未來的經濟增長源。

其次,控制醫療保健支出,不僅在於調整患者選擇的激勵因素,同時也要調動醫院和醫生的積極性。正如前文所述,低廉的自付費用鼓勵人們哪怕只是小毛病也頻繁地尋醫問葯,這導致了醫療保健開支的增加。同樣,對醫療服務提供者的現有計酬制度,有可能對他們產生錯誤的激勵作用。目前,醫院和醫生是根據他們提供的各項醫療服務來計酬的(例如,CT掃描X日元,注射藥物Y 日元)。這種按服務計酬的薪酬制度鼓勵了過度的、不必要的治療和過度的檢查,從而導致了過高的醫療保健開支。政府應當考慮引入所謂的預付製作為替代性的薪酬制度,根據每一類疾病一次性支付給醫院或醫生一筆錢(例如,Z日元用於治療肺炎)。預付制可以防止醫療服務提供者濫用醫療制度,有助於控制醫療保健開支。

以上文位元組選自《日本經濟：演進與超越》，江蘇人民出版社2016年

本期編輯 ： JKY