中美將在G20峰會推進化石燃料補貼改革
今年的G20峰會將是中美兩個大國聯合推進全球氣候安全進程的機會。
今年9月，美國總統奧巴馬將參加在杭州舉行的G20峰會，這將是他最後一次以總統的身份前往中國。氣候變化合作已經成為奧巴馬政府領導下美中關係的標誌性特徵，而我們完全有理由相信，中美兩國都希望奧巴馬此次訪華能夠最終奠定兩國在全球抗擊氣候變化工作中的領導地位。幸運的是，今年的G20峰會關注到了抗擊氣候變化工作中極為關鍵、也是亟須解決的一大問題：取消化石燃料補貼。這為中美兩國達成自己的目標提供了獨特的機會。
這並非是G20峰會首次涉及這一問題。早在2009年的匹茲堡峰會上，全球最大的發達和發展中經濟體領導人就一齊承諾，提出「將化石燃料補貼合理化，並在中期時間內逐步取消鼓勵浪費型消費的化石燃料補貼。」
G20國家化石燃料補貼額約佔全球總額的50%。對他們而言，這一承諾無論在當時還是現在都非常明智。此類補貼不斷耗費國家預算，用納稅人的錢鼓勵高污染燃料的生產和消費，損害了各國國內和國際社會抗擊氣候變化的努力，並降低了清潔替代能源的市場競爭力。國際能源署預計，截至2050年，取消化石燃料補貼將會減少全球整整10%的溫室氣體排放量。化石燃料補貼雖然常常掛著扶貧的美名，但大多是一種倒退的表現。在發展中國家，最富裕的20%的人口接受的化石燃料補貼平均約為最貧困的20%的人口的6倍。
去年12月《巴黎協定》達成之後，無論是經濟層面，還是環境、外交層面，都具備了充分的理由取消這種代價高昂、破壞性高且極為倒退的補貼。
儘管已經做出承諾，各國的化石燃料補貼在接下來的一年裡卻是不減反增。改革毫無蹤跡，油價穩步上漲。2009年，全球化石燃料消費補貼總額為3120億美元；而到2012年，這一數字更是上升至5480億美元。
油價上漲意味著需要拿出更多的公共支出來維持補貼，而這只會強化取消補貼的經濟原因，但採取必要措施的努力卻遭遇了重重阻礙。例如2012年，約旦和奈及利亞試圖改革化石燃料補貼，但由於民眾抗議，兩國政府不得不放棄改革。
2014年夏天，情況出現了轉機：石油價格開始暴跌，全球許多國家（包括G20成員國印度尼西亞和印度）藉此機會開展改革。2014年11月，印度尼西亞削減了31%的汽油補貼，並於三個月後的2015年1月徹底取消該項補貼。鑒於當時油價較低，取消此項補貼後汽油零售價實際下降了12%，從原來的每升8500印尼盾（0.68美元）跌至每升7600印尼盾（0.61美元）。
有了石油進口國打頭陣之後，2015年，石油出口國家也開始了行動。一直以來，這些國家大多心甘情願地人為壓低國內油價，這種做法不僅犧牲了他們出口帶來的大量收入，還鼓勵了國民和當地產業的浪費性消耗。2015年，中東地區的人均石油消耗量幾乎高出全球平均水平的4倍。
但最終，低油價對波斯灣地區各國國家預算帶來的影響使得該地區的石油出口國們不得不採取行動，即便是化石燃料補貼總額位列全球第二的沙烏地阿拉伯也不例外。雖然作為G20成員國的沙烏地阿拉伯認為自身政策本質上並不是在削減化石燃料補貼，但可以清楚的看到，石油市場陷入低迷以來，沙烏地阿拉伯國內油價和國際汽油基準價格之間的差距已經明顯縮小。（美國能源信息管理局認為，汽油價格變動約有三分之二的原因在於原油價格的波動。而近來，全球無化石燃料補貼國家市場油價的下跌相應地也導致了汽油成本下降。）
2014年，沙烏地阿拉伯對汽油的補貼額度為新加坡現貨價格（亞洲主要交易中心的汽油批發價格）的17%。截至2015年，沙烏地阿拉伯國內汽油的固定價格為同類型汽油在全球市場中價格的27%。目前推行的補貼改革將每升汽油的價格提升了0.3里亞爾（每加侖提升0.3美元），隨著全球汽油價格進一步下跌，沙特國內汽油價格僅為新加坡現貨市場價格的一半，與國際價格的差距已經大幅縮小。
今年9月，G20峰會將在杭州舉行。與會各國應該努力保持這一進展，並且採取雙管齊下的方法，履行他們當初取消補貼的承諾。
首先，各國應量化並彙報2009年承諾以來，國內在補貼改革方面取得的進展，其中應包括通過改革節省的實際金額和計劃節省金額，條件允許的情況下還應給出節省下來的資金通過再投資和債務減免等措施，為國家帶來了、或者即將帶來何種利益。
其次，各國應承諾無論國際油價是否回升都不會撤銷已出台的政策，並且將會推出補充政策，進一步削減補貼。鑒於油價波動無法預知，其對化石燃料絕對補貼水平的影響也難以控制，要想全球一致同意確定2016年補貼額的絕對上限可能具有挑戰性，但各國的確有能力控制國內政策，並承諾不會撤銷已經做出的努力。
堅持國內改革是確保油價回升之後，政客不會試圖恢復化石燃料補貼的關鍵。例如，印度尼西亞官方廢除汽油補貼之後不到一年，該國總理佐科·維多多就下令國有的印尼國家石油公司繼續以低於市場水平的價格銷售汽油，導致該公司2015年前三季度燃料分銷業務損失超過10億美元。印度尼西亞一直以來都是化石燃料補貼改革的領軍者，保持其改革的勢頭十分重要。
與此同時，美國國內的改革措施能夠為G20各國達成這些承諾提供支持，而這也是美國展示其領導風範的不可多得的機會。目前，美國仍存在11項石油和天然氣生產稅補貼，每年在這方面的開支約為47億美元。總統奧巴馬曾敦促取消這些補貼，但遭到國會拒絕。儘管如此，美國政府今年還是採取了一項重要舉措，宣布內務部將著手改革聯邦煤炭租賃計劃。目前美國存在土地管理局（BLM）對煤炭價值評估過低，並且以低於市場水平的價格銷售煤炭的情況；此外，一些公司還利用體制漏洞，將運輸和洗滌成本從煤炭總價值中扣除，從而降低需支付的聯邦特許使用費。美國政府的改革措施預計將取締這兩項實質上的化石燃料補貼行為。1982年來，對煤炭租賃價值的低估約造成了超過289億美元的補貼，而每年大小企業從特許使用費中扣除的運輸和洗滌成本總價值為3700萬美元。
美國已經做好準備，作為今年G20峰會主辦國的中國已經蓄勢待發，化石燃料補貼的問題也被明確提上了會議議程，我們將再次見證中美兩國通力合作，推動全球朝著能源更加清潔、氣候更加安全的未來前行。
作者：彼得?奧格登，本?博瓦尼克（華盛頓智庫美國進步中心研究員）
翻譯：金艷
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