美國建國初期商業公司授予權的歸屬 與政府權力的劃分（上）

文董 瑜

作者為歷史學博士，南開大學世界近現代史研究中心講師；

原文載《史學月刊》2014年第8期，注釋從略。

專題研究

美國建國初期商業公司授予權的歸屬

與政府權力的劃分

董 瑜

美國建國初期，在銀行業、製造業、交通業和保險業等各個領域湧現出許多不同規模的公司。這些公司與現代意義上的公司不同。第一，它們被界定為公共機構，而非私人組織。第二，建立公司是少數社會精英的「特權」，並且需要政府授予特許狀。那麼，究竟由全國性政府還是由各州政府賦予建立商業公司的權力呢？從革命時期到18世紀末，除了北美銀行和1791年聯邦國會批准建立的合眾國銀行，幾乎所有的商業公司都由各州議會頒發特許狀建立。直到這些商業公司演變成現代意義上的公司，依然保持著以州為單位建立商業公司的格局。關於商業公司大多由州議會特許建立的特點，國內外的相關論著中有所論述。然而，值得注意的是，每當一些政治精英提議由全國性政府授權建立商業公司時，都會引發爭議和反對。如何解釋這些爭論？這些爭論意味著什麼？對此問題學術界則關注較少。本文通過梳理美國建國初期建立商業公司的情況，以及18世紀末商業公司授予權歸屬的幾次爭論，分析制憲會議後聯邦政府與各州政府權力的劃分，從一個側面探討政治精英對聯邦與州權力範疇的態度。

一邦聯時期商業公司的建立

邦聯時期，由各州授權建立商業公司的局面幾乎沒有遇到挑戰。在1787年制憲會議之前，各州一共建立起十幾家商業公司，涉及銀行、保險、橋樑和運河等各領域。比如在運河方面，為擴展貿易，促進州內居民商業活動，1783年和1784年馬里蘭議會相繼頒發特許狀組建薩斯奎漢納運河公司（Susquehanna Canal Company）和波托馬克公司（Potomac Company）。另外，馬薩諸塞銀行（Massachusetts Bank）、查爾斯河橋樑公司（Charles River Company）和莫爾登橋樑公司（Malden Bridge Company）都先後由馬薩諸塞政府授權建立。不難發現，無論是運河或橋樑公司還是銀行，它們的職能都是地域性的，發揮的影響也有限。因此，授權建立這些商業公司的權力自然歸於各州議會。儘管在各州憲法中只有賓夕法尼亞1776年的憲法和佛蒙特1786年的憲法提到各州擁有特許建立公司的權力，但建立公司的權力屬於州議會的一般許可權已被廣為承認。

由各州授權建立商業公司，在某種程度上，也反映了邦聯時期國家鬆散、州權相對強大的狀況。實際上，在美國革命前，各個殖民地已經開始有相對自治的管理體系。革命時期，儘管大陸會議通過《獨立宣言》並草擬《邦聯條例》，建立了中央政府，但各州政府與邦聯處於自願服從的關係。各州制定它們自己的憲法，並視自己為獨立的主權政府，執行自己的司法權。各州政府能夠發行紙幣，並擁有和維護各自的軍隊。邦聯國會的存在則以各州為基礎，只負責處理整體性和外部事務，而不能干涉各州的內部事務。塞繆爾?亞當斯（SamuelAdams）在1778年提到，大多數人篤信「在每個王國、政府或帝國都必須有一個最高的立法權力，以權威的方式將各個部分聯繫成一個整體」。當然，擁有「主權」的州有權頒發特許狀建立各種與市政、慈善與商業相關的公司，它們的權力不受州之外的機構監督。在這種情況下，從美國革命後到制憲會議之前，根據能搜集到的歷史記載，政治精英從沒有討論過由邦聯國會授權建立商業公司的問題。

不過，在獨立戰爭時期，出於戰時所需，大陸會議卻授權建立過商業公司。在戰火硝煙中的北美大陸，為了給軍隊提供必要的補給，利用潛在的資源緩解戰爭中的財政困境，羅伯特?莫里斯（RobertMorris）、詹姆斯?威爾遜（JamesWilson）和亞歷山大?漢密爾頓等人提議建立國家銀行。在威爾遜看來，各州政府都不能勝任建立與管理國家銀行的職責，只有通過大陸會議授權，才能使這個全國性機構得以運行。儘管最終大陸會議批准頒發特許狀，建立北美銀行，但是邦聯國會還建議銀行須從13個州議會中尋求「雙重特許狀」。1782年北美銀行在獲得賓夕法尼亞、紐約和馬薩諸塞等幾個州特許後不久，全國性特許狀就被撤銷了。與此同時，很多人對邦聯是否擁有這樣的權力持保留態度。詹姆斯?麥迪遜贊同建立銀行的構想，但是認為邦聯不擁有頒發特許狀的權力。他在1782年1月8日寫給埃德蒙?彭德爾頓（EdmundPendleton）的信中說，「總的意見是，邦聯沒有這樣的權力」，「也經不住議會辯論的考驗」，所以不能建立這個銀行。不過，他支持通過「一個中間的方式」解決，就是在各州建立銀行，並賦予它們合法性。

總之，邦聯時期，邦聯國會的權力極為有限。13個州雖然組成了聯盟，但從體制上看，聯盟憲法無法制約地方的權力，邦聯「不是一個主權統一的國家」，各州擁有自己的主權，全國性政府只扮演「協調者的角色」。因此，由各州授權建立商業公司是在情理之中。

二制憲會議上關於聯邦政府授權建立商業公司的討論

美國革命後，對於商業公司授予權的歸屬問題，政治精英展開的第一次討論發生在制憲會議上。隨著獨立戰爭的結束，邦聯體制的種種弊端逐漸顯現。由於邦聯政府沒有直接徵稅權，國家財政收入沒有保障。在海外貿易方面，又因為各州經常意見不一而發展受阻。與此同時，各州在商業和邊界等問題上，都追求自己的利益，而不顧其他州的利益，導致紛爭不斷。而各州內部又存在議會權力過大，政府權力分配不均的狀況，導致政治上不穩定，「自由」時常被濫用。建國精英紛紛意識到國家處於一場巨大危機中。1787年，各州代表聚集費城，討論的核心問題就是要加強全國政府的權力，使政府推進社會共同福祉。麥迪遜提出，要加強中央政府的權威，在結構上和運作模式上使中央政府有效，並在合適的範圍內有至高權力。就在各方代表對如何加強全國政府權力的問題展開討論時，關於國會是否能授權建立商業公司的問題也進入了討論視野。

在支持全國政府掌握建立商業公司授予權的人看來，擁有這項權力有益於國家的整體利益。麥迪遜作為制憲會議的主要倡導者，一改之前反對國會授權建立北美銀行的態度。他在會議上提出，當國家利益需要，而且各州議會難以勝任時，聯邦可以授權建立商業公司，其「主要目標是保證各州更便捷地溝通，消除政治隔閡」。與此同時，聯邦擁有建立公司授予權的意見也得到威爾遜和南卡羅來納州代表查爾斯?平克尼（CharlesPinckney）的贊同。威爾遜認為，國會應該具有這樣的權力，以「防止州阻礙整體利益」。漢密爾頓的主張則更加激進。他強烈支持全國政府擁有授權建立公司的權力。他提到，全國政府應該在沒有各州政府支持或干預的情況下，也能實現自我支持，因此有必要有完全的主權。而州政府擁有建立公司的授予權，這對全國政府構成威脅，所以必須撤銷或做出新的修改，或者減少到更小的範圍。從支持者的態度可以看出，除了漢密爾頓，其他支持者並非想要建立一個過度膨脹的中央政府，而是強調在各州能力有限的情況下，為避免地方利益的衝擊，而賦予中央政府授權建立商業公司的權力。

然而，當本傑明?富蘭克林提出一項具體議案時，卻遭到了否決。1787年9月14日，富蘭克林建議以聯邦名義頒發特許狀建立運河公司。他指出，國會擁有最高司法權，當一個州無法完成時，國會有權頒發特許狀建立運河公司。富蘭克林的提議遭到諸多維護州利益代表的反對。反對者擔心，一旦全國政府掌握了授權建立商業公司的權力，會造成地域糾紛和壟斷。康涅狄格州代表羅傑?舍曼（RogerSherman）認為，國家扶植導致的後果是僅使部分地區受益。弗吉尼亞的喬治?梅森（GeorgeMason）也擔心這會造成壟斷。魯弗斯·金（RufusKing）則直截了當地表明，組建這樣的商業公司根本沒有必要，會給各州「造成偏見和分裂」。他還提到，在費城、紐約或其他地區，建立銀行等類似行為帶來的困擾不是沒有先例的。面對眾多反對意見，威爾遜辯護道，運河的重要功能是促進與西部定居者的交流。他否認之前的銀行帶來偏見與分裂，提出建立商業公司的法令中已經包含了「規範貿易」的內容。

但是，富蘭克林的議案只有3個州投了贊同票，另外8個州投了反對票。自此，《制憲會議記錄》上再沒有出現過關於商業公司的內容。根據保存下來的會議記錄來看，這項議題很快就湮沒在眾多涉及聯邦政治體制的重要主題中。最終，聯邦憲法沒有明確表明國會擁有頒發特許狀建立商業公司的權力。

國會是否有權授予建立商業公司特許狀，與制憲會議代表對聯邦和州權力範疇的認識密切相關。儘管制憲會議推進了聯邦體制，最終形成一個比邦聯時期更加穩固的聯邦政府，但從代表們討論商業公司授予權的問題上可以看出，他們對於聯邦和州權力的劃分始終小心翼翼。加強聯邦權力、確立聯邦主權者的地位是制憲會議上建國精英達成的基本共識，然而這並不意味著要撤銷州主權。絕大多數建國精英不僅承認州存在的必要性，而且認為各州在聯邦中具有重要的地位。憲法的支持者不斷強調，各州在新聯邦政府中是不可分割的一部分，並且當聯邦不能代表各州時，各州依然發揮「主權」。制憲會議的代表坦奇?考克斯（TenchCoxe）在1788年發表的三封信中提到，各州立法的目標就是要保持各州的優勢，「這些州都能建立各種公司和自治城鎮；建立和推動製造業；開拓道路；清理河流；建立運河；規範繼承製和婚姻關係；給小酒館頒發營業執照；修改懲治犯罪的法律；建立新法院，任命新官員；建立渡口和公共設施；買賣和出租他們的土地以及其他州財產；建立濟貧院、醫院和失業救助所；管理其他關係到他們各自公民幸福的最重要的事。」另外，考?克斯?還指出，各州的土地所有權是各州主權「最有價值和最有力的附屬物之一」，而且各州的財政收入來源是保持「主權無可置疑的證據」。可以說，建國精英非常關注權力的分割與制約，在加強聯邦權威的同時，也儘力保護各州的權力。

然而，不可否認，聯邦憲法的生效使聯邦國會獲得了前所未有的權力，比如徵稅、貿易管理、發行貨幣、建立全國性郵政服務、組建聯邦最高法院的下屬等權力。尤其是憲法第1條第8款中還規定，國會擁有制定一切「必要且適當」的法律的權力。這種模糊而富有彈性的界定為之後國會制定法律留下了空間。此後不久，漢密爾頓就利用這項條款，促成合眾國銀行的建立。而這個商業公司的建立也引發了激烈的爭論。（未完待續）

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2015年9月

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