為什麼中國人的住宅，存在「70年產權」？

兩篇舊文。短史記微信號：tengxun_lishi

文 | 諶旭彬

2015年12月21日，備受矚目的中央經濟工作會議結束。關於會議公告內容的報道，鬧出了一個不大不小的烏龍。有媒體先是發布英文消息稱將「撤銷對房屋所有權的過時限制」（Obsolete restrictions on home ownership shall be revoked），迅速引發輿論熱議，紛紛揣測這是否意味著「70年產權」將被取消；約兩個小時後，該媒體將表述修改為「房地產市場過時的限制措施應該被撤銷」（Obsolete restrictive measures (in the property market) should be revoked），熱議遂戛然而止。

熱議雖止，但熱議背後有著民眾對切身利害的高度關注。那麼，所謂的「70年產權」，究竟是怎麼出爐的呢？

「土地使用權」被分離出來，與80年代的兩次修憲，有密切關係

「70年產權」，乃是指城鎮住宅建設用地的使用期限是70年。所以，對其追根溯源，涉及到兩個關鍵問題：1、「土地使用權」是如何從「土地所有權」中分離出來的？2、「70年」這個使用期限，是如何制定的？

第一個問題，與兩次修憲有密切關係。第1次是在1982年，憲法中增入了一條規定：「城市的土地屬於國家所有。」這是國家第一次正式宣布城市土地國有化，自此，國家獲得了一切城市土地的所有權——1949年的《共同綱領》，明確保護包括土地在內的各階層私產；1954年《憲法》，城市居民的土地所有權仍受保護。1955年的一份統計顯示，北京地區有53.85%的房子屬於私產；蘇州的私有房產比例更是高達86%。1956年開始對城市私有房產實行「國有化改造」；1967年國家房管局要求「（城鎮之中）無論什麼空地、無論什麼人的土地都要收歸國有」。即便如此，1982年的一份對全國226個城市的統計顯示，仍有4.5%左右的城市土地，屬於集體和個人所有，個人所有部分主要是住房宅基地。直到八二憲法頒布，這極小一部分城市私有土地才徹底消失；也正因為八二憲法頒布之時，城市私有土地的比例已如此微弱，所以增入「城市的土地屬於國家所有」一條，在當時幾乎沒有引起任何輿論反應。

第2次是在1988年，刪去了禁止土地出租的規定，增入「土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」的條款。自此，城市土地的使用權與所有權分離，政府出售城市土地使用權，有了合法依據。至於這麼做的動機，據上海市土地管理局局長蔣如高稱：「原因在於20世紀80年代初，國家要改革開放，城市基礎設施建設面臨缺乏資金的巨大難題。資金從哪裡來？很多外國朋友向我們建議，城市的土地非常值錢，而我們搞建設不是利用土地而是借債，就說我們是『捧著金飯碗討飯』。」 時任副總理的田紀雲1987年8月的一次講話，也表達了相同的意思。田紀雲說：

「土地使用費能收一些，可以搞一些土地生意，特別是秦皇島要採取有償使用，這是一個很大的財源。香港地皮生意是一個大財源，你們先找些資料看一下。秦皇島市、北戴河還可以在這方面改革。可以考慮，土地佔用稅是一個大財源。也可以搞土地買賣，土地租用，這是無本生意，只賺不賠。他買的是使用權，土地所有權沒變。這個使用權也是有期限的，十年、二十年都可以，國家這個資源一定要利用，這也是控制的一個辦法。『黃金海岸』可以划出一片搞試點。我們很困難，要想辦法開闢點財源。」

圖註：1950年政府頒發的《土地所有權證》

「70年」出爐時輿論毫無反應，質疑主要集中在有沒有「賣國」

第二個問題，住宅土地使用權出讓期限為「70年」，這一規定，最早見於1990年頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。其制定過程，據時任國家土地管理局局長的王先進自述，大致如下：

「這是根據境外經驗、結合我國實際情況提出來的。英國可能是實行批租制最早的國家，那時全英土地全部歸國王所有。開始時批租年期最高為999年，實際是永租制，後來逐步減少。香港原來屬英國管轄，也是實行批租制，開始批租最高年期不超過九龍租地的年限。後來逐漸調整為75年，但也有短期的。參考他們的做法，並考慮我們沒有批租經驗，規定較短的年限為好。於是，國家土地管理局遞交國務院的報告中提出50年。後來中央討論轉讓土地使用權的問題時，時任中央主要領導問我為什麼規定50年，長一些行不行？我當時回答：一是我們沒有經驗，開始規定較短期為好；二是一個人的工作年限，一般為50年，可以夠他們一輩子經營，而且可以轉讓、繼承、續期；三是我們過去規定房屋使用期一般為50年；四是如果認為時間短了，再增加幾十年也是可以的。後來制定法律時，改為最高年限70年。」

上述對英國和香港（回歸前，下同）的「批租制」的描述，不盡完整。雖然英國的土地，名義上全部屬於王室，除王室之外沒有任何人可以宣稱擁有一塊土地的絕對所有權，但王室並不真正控制這些土地，也不能從中獲取經濟利益——2009年的一份統計數據顯示，王室真正控制的土地面積（與經濟利益掛鉤的「君權土地」）只有26萬公頃。至於香港，因其屬於殖民地，乃是英王行使王權征服所得，故英王擁有對該殖民地的實際所有權，出於現實政治的需要，又將香港土地的實際控制和處置權交給了港英政府。故香港幾乎所有的土地都控制在港英政府手中，而在英國本土，1978年的統計數據顯示，政府只控制著大約16%的土地。

此外，值得一提的是，住宅土地使用權出讓期限「70年」的規定出爐之後，和八二憲法正式宣布城市土地國有化相似，社會輿論幾乎沒有任何反應。當日最洶湧之輿論，乃是擔憂將土地使用權有償出讓給外資企業，會變相造成新的「租界」，是一種賣國行為——王先進回憶：「一些人大常委行使法律權利，向國務院提出質疑，要求限期答覆。賣國是一項很大的罪名，當時也的確有些緊張。……全國人大還要求我去當面接受質詢。」「賣國」疑聲之中，無人過問「70年」的合理與否。

圖註：1988年8月，上海市舉行土地使用權有償出讓決標新聞發布會

注釋

中央書記處第二辦公室，《關於目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》，1955年12月16日。收錄於《房地產管理政策文件選編》，天津市房地產管理局/編，1977，P170。《國家房管局、財政稅務總局答覆關於城鎮土地國有化請示提綱的記錄》，1967年11月4日。收錄於《土地法全書》，吉林教育出版社，1990，P167。周誠，《土地經濟學》，農業出版社，1989，P255-256。蔣如高，《上海第一塊批租地塊》，收錄於《改革開放親歷記》，上海教育出版社，2008，P252。田紀雲，《在北戴河聽取河北省及秦皇島市領導工作彙報時的講話》，1987年8月。收錄於《全國土地管理局長會議文件彙編》，中國展望出版社，1990，P08-09。王先進，《城鎮土地使用制度改革回顧》，收錄於《國土資源事業改革發展三十年》，地質出版社，2008，P25。趙捷、於立，《英國土地所有權的歷史變遷和影響》，《國際城市規劃》2015年第z1期。王先進，《城鎮土地使用制度改革回顧》，收錄於《國土資源事業改革發展三十年》，地質出版社，2008，P24。「70年」滿了之後怎麼辦？《物權法》目前的規定很模糊，只有四個字：「自動續期」，至於有償無償、長續短續等，俱屬未知。

附文

「土地證」往事

文 | 諶旭彬

土地國有，是所有國人都了解、不了解也必須了解的基本常識。1949年新政權成立，即是土地國有的開始，恐怕也是很多國人都「了解」的基本常識。

但這個「常識」是錯誤的。土地國有並不是在1949年完成的，甚至於也不是50年代、60年代、70年代完成的。中國的「土地國有制度」，一直到1982年，才正式悄然出現在憲法之中。

農村：農業六十條（修正草案）「把私有土地轉為合作社集體所有」

1、1951年土改發放「土地證」

50年代的「土改」，對中國農民而言，是一件大事。以下內容，錄自1951年中共風陽縣委《姚灣鄉頒發土地證的工作報告》，頗能管窺當時民眾的反應：

「貧僱農聽到發證都歡天喜地。貧僱農許志邦說：『土地證什麼時候到手？我一輩子沒見過大契，這下可有了寶貝了！』另一戶貧僱農軍屬說：『分了土地，縣長蓋了章，子孫萬代不會磨牙吵嘴，永遠傳下去了！』佃中農因佃田改成自田，自耕自種，對發放土地證表示高興。佃中農楊榮家裡種地主幾輩子田，這次發證時說：『領到土地證，佃田變自田，回去一定加油生產。』自中農原田不動，對發證認為遲早沒有關係，抱可有可無的無所謂態度。自中農李中魁在發證中開會也不來，說：『發證不是我們的事，開會你們去，我田中的麥子半半拉拉呢。』富農因佔有土地數量大，聽說發證，也想「早點定規」。富農萬子邦說：『以前人家蓋房子蓋到我門口也不敢說，現在界線分明，大家有產權就好。』地主因土改中打得狠，害怕農民再換田、算舊帳。地主范保文說：『解放後三七分租，收到的也有限。現在政府寬大，分給一份土地，發個證，勞動改造是應當的。』

「發證以村為單位召開村民會(地主不參加)，舉行發證儀式，宣傳舊契作廢。土地證是合法的契約，在發土地房屋所有證的時候，群眾情緒高昂。世子墳村幹部捧出土地證時，群眾鼓掌達10分鐘。十里鋪農民領證時主動向毛主席像鞠躬，貧農方桂文說：『大紅契到手，土地到家。真翻了身！』

「專門召集地主訓話，宣布華東軍政委員會《關於土地改革完成地區改造管制地主的規定》，併當場宣布從縣批准管制的不法地主，及怎樣就要加強管制，怎樣就可取消管制等規定，以後發給土地證。一個地主回家後，向床上一躺，嘆了一口氣，死心塌氣的說：『就落這幾畝!』」

2、「1951年土地證」意味著農民對土地擁有所有權

1951年土改頒發的「土地證」是什麼性質？1950年11月25日中央人民政府內務部頒發的《關於填發土地房產所有證的指示》第一條對此有所說明：

「根據共同綱領第二十七條：「保障農民已得土地的所有權」，及土地改革法第三十條；「土地改革完成後，由人民政府發給、頒發土地證的規定：凡土地改革已經完成的地區，為切實保障土地改革後各階層人民的土地房產所有權，鞏固與提高農民生產情緒，不論農民新分的土地及原有土地，均應一律頒發土地房產所有證。同樣，對土地改革後分給地主的土地房屋，也發給所有證。發新證時，應根據土地改革法第三十條之規定，土地制度改革以前的土地契約，一律作廢，並予繳銷。」

也就是說：1951年頒發給農民的「土地證」，是為了保障農民對分到的土地的「所有權」。

3、層層審核：防備農村土地買賣的制度設計

擔憂農民得到土地所有權之後，會盲目買賣，是當下反對土地私有化的聲音中極流行的一種理由（實際上並不成立）。1951年頒發「土地證」，當局在保障農民土地所有權的同時，也懷有前述同樣的隱憂，故而採取了一系列的制度設計。1955年5月7日國務院《關於農村土地的移轉及契稅工作的通知》，即是這一系列制度設計中的重要環節，通知中說：

「對農村土地的買賣在法律上雖不禁止，但在實際工作中應防止農民不必要地出賣或出典土地。因此，農村土地買賣、典當及其他移轉，均應首先報請鄉人民委員會審核，轉報區公所或區人民委員會批准(未設區的，報縣、市人民委員會批准)，並取具區公所或區人民委員會的介紹信(未設區的取具縣、市人民委員會的介紹信)，始得辦理契稅手續。上列各機關對於申請開具土地買賣、典當及其他移轉介紹信的事項，必須查明其原因，分別處理：對於農民因生產、生活困難而出賣、出典土地者，應幫助他們解決困難，以免他們出賣、出典土地；對於農民之間為了生產上的便利而互相調換遠近好壞土地的，則不應加以限制；對於以出租土地進行剝削為目的而購買土地者，以及對於無正當職業、不事生產而出賣、出典土地維持生活者，則不應開具介紹信。」

4、「農業六十條」變農村土地私有制變為集體所有制

「貧僱農許志邦」們手裡的「大契」被當作「寶」珍藏的時間很短。隨著社會主義改造的到來，農村土地所有制悄然變成了「集體所有制」。對於這個隱秘的過程，此處不妨用一個很流行的法律案例說明：

問：土改時政府頒發的土地證，能否作為確定宅基地使用權的憑證？

答：有些地方在調劑宅基地或者其他土地時，有的農民要求以土改時人民政府發給的包括宅基地在內的土地證為據，要搞所謂的「宅基地還家」、「清原耕」、「繼祖業」，這種做法是錯誤的。它違背了我國社會主義土地集體所有制原則，不符合國家現行的政策、法令。解放初期，為儘快廢除封建性或半封建性剝削的土地制度，在全國範圍內進行了土地改革，沒收了地主等用以剝削農民的土地，分配給無地或少地的農民(或留作公有)，實行了耕者有其田的土地制度，為保障農民已得土地的所有權，對農民頒發了土地所有證。土改後，黨本著自願互利的原則，逐步引導農民將土地入社，走合作化的道路。1952年普遍成立了初級農業生產合作社，1956年由初級社普遍轉為高級社，1962年又在高級社的基礎上成立了人民公社。根據《農業合作社示範章程》和《高級農業生產合作社示範章程》的規定，在農業合作社初級階段，土地以入股形式參加統一經營，保留農民對土地的私有權，對入社的土地評定產量，根據產量規定土地報酬。轉入高級合作社後，把私有土地轉為合作社集體所有。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》(即《六十條》)規定：「生產隊範圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、宅基地等等，一律不準出租和買賣。」因此，村民對宅基地只有使用權，沒有所有權，土改時發給的土地證就自然失去法律效力，不能作為處理宅基地使用權。

上述問答，作為標準範式，在許多有關農村土地使用的法律諮詢類書籍中均可見到。其中所提到的《六十條》中的規定，原文是這樣的：

「二十一、生產隊範圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批准，任何單位和個人都不得佔用。」

值得特別指出的是：將《六十條》中的這條規定，作為農村土地由私有制徹底轉向集體所有制的法律依據，是存在問題的，因為《六十條》自始至終，只是一個「條例」，而且還只是一個「條例草案」，它從來就沒有「轉正」過。

城市：八二憲法一夜之間完成城市土地「國有化」

1、1954年《憲法》：明確保護城市居民房地產所有權

歷史上，中國城市土地基本上以私人所有製為主。1950年代的土地改革，主要限於傳統意義上的農村，對城市包括城郊土地，則是基本上維持了建國前的土地所有制狀況，土地私有制也基本得以延續。這種處理方式有政策淵源——1949年4月25日毛澤東、朱德簽署的《中國人民解放軍布告》中明確強調：「城市的土地房屋，不能和農村土地問題一樣處理」。1949年9月通過的《共同綱領》第三條明確規定：「保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產」，這些「私有財產」當中，就包括私有土地。

1954年《憲法》在城市土地問題上與《共同綱領》有些區別。最重要的一點，是刪去了《共同綱領》中所明確規定的「保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產」，宣布要「通過社會主義工業化和社會主義改造，保證逐步消滅剝削制度，建立社會主義社會」；但同時又規定：「國家依照法律保護手工業者和其他非農業的個體勞動者的生產資料所有權」以及「資本家的生產資料所有權和其他資本所有權」，而且，「國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權」。也就是說，無論是作為生產資料還是作為生活資料，城市居民的土地所有權仍然受到1954年《憲法》承認和保護。

1954年憲法對城市居民房地產所有權的明確保護，在實際數據中也有所體現，「據有關文件，直至1955年，私有房地產在各城市房地產總量中仍然很高，最高如蘇州可達到86%。在當時，在城市裡，私人之間的房地產自由買賣相當活躍。1950年代初期和中期，一些文化名人為了在北京安家落戶購置了房地產，如吳祖光購買了一套四合院，價錢在1～2萬元之間。當時的四合院包括土地和房屋建築，這些私人財產受到1954年憲法的保護。」（據楊俊峰《我國城市土地國有制的演進與由來》，載《甘肅行政學院學報》2011年01期）

2、私房改造：「將城市私有房強制收歸國有但又迴避國有化這個稱謂」

1956年1月18日，中央於批轉了中央書記處第二辦公室提出的《關於目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》。《意見》提出，要對私有房產進行社會主義改造。改造的「總的要求是加強國家控制，首先使私有房產出租完全服從國家的政策，進而逐步改變其所有制」。

改造的具體方式有兩種：一是國家經租，即「由國家進行統一租賃、統一分配使用和修繕維護，並根據不同對象，給房主以合理利潤」。時至今日，「經租房」已成為一個嚴重的「歷史遺留問題」。二是公私合營，即對「原有的私營房產公司和某些大的房屋佔有者，可以組織統一的公私合營房產公司，進行公私合營」。兩種方式當中，國家經租是絕對主流。

國家經租，當時其潛在的目的不僅僅是拿走房主的經營自主權和與房主分享房租，還希望藉此最終改變房屋所有權——因此規定，「凡是由國家經租的房屋，……房主只能領取固定租金，不能收回已由國家經租的房屋」；並對「有些房主認為房屋由國家經租還沒有過渡到全民所有制，仍然屬於個人所有」的意見做了嚴厲批判。也就是說，「國家經租只不過是將城市私有房強制收歸國有但又迴避國有化這個稱謂的手段。」1964年9月18日，最高人民法院在《關於國家經租的房屋不允許繼承問題的批覆》（法研字80號）中稱：「國家經租房屋的業主實際上已經喪失了所有權。因此業主死後，經租房屋不能允許他的家屬繼承。」

然而，畢竟從法律角度上不存在這種所有權滅失的方式，因此才又有了從1997年開始的對廣東華僑經租產的大規模的清退(文件號)，以示對私有財產的尊重。2007年底，最高人民法院廢除了上述《關於國家經租的房屋不允許繼承問題的批覆》的司法解釋。

3、1982年憲法：「城市的土地屬於國家所有」

目前已知最早的、主張一次性將城鎮土地全部收歸國有的政策性文件，是1967年11月4日，由國家房產管理局、財政部稅務總局出具的《答覆關於城鎮土地國有化請示提綱的記錄》。

1956年中央批轉的《關於目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》中，已經有「一切私人佔有的城市空地，街基等地產，經過適當的辦法，一律收歸國有」的條款。《紀錄》則將「城市空地，街基等地產」解釋為「其中街基等地產應包括在城鎮上建有房屋的私有宅基地」；並強調「無論什麼空地（包括旗地），無論什麼人的土地（包括剝削者、勞動人民）都要收歸國有」。城鎮私有宅基地，終於開始了其被國有化的歷史進程。

但和《六十條》並非農村土地轉變為集體所有制的法律依據一樣，《紀錄》雖已出台，但在法律上，並未廢除城市土地私有權，至少在名義上還維持著國家所有、集體所有和私人所有並存的城市土地所有制格局。直到1982年憲法頒布。

1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過了新的《中華人民共和國憲法》。第十條第一款增加了這樣的規定：「城市的土地屬於國家所有」。對此一划時代的變故，1989年由農業出版社出版的《土地經濟學》一書如此描述：

「1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議以前，中國沒有正式宣布一切城市土地實行國有化。雖然城市土地的絕大部分已為國家所有了，但還有少量的仍屬於集體和個人所有。因此，城市土地在相當長的一段時期內，以國家所有製為主，國家，集體和個人三種所有制形式同時並存。據1982年全國226個城市統計，城市建成區土地面積為7438平方公里，集體和個人所有的土地約有335平方公里，佔4.5％左右。屬於集體所有的城市土地，主要是城市中的個體勞動者在組織成為合作社時將其作業場所入股變為合作社的作業場所所佔用的土地。屬於個人所有的城市土地，主要，是個人自住房屋及當時在社會主義改造起點以下的個人出租房屋的宅基地。1982年經第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第10條規定：「城市的土地屬於國家所有。」不僅明確了原來的國有土地的權屬，而且把城市中殘存的非國有上地通過立法也宣布為國有土地了。通過這種方式將土地收歸國有是無償的，但這並沒有引起波動。原因是涉及的土地面積較小，而且長期以來就對私人土地所有權就作了嚴格限制，只准使用，不得買賣、出租或以其他形式進行轉讓，土地私有權早就是極不完全的了。」

《新世紀周刊》2010年第5期刊文《城市土地私有產權是何時消失的？》，其中說道：

「1982年頒布的《中華人民共和國憲法》，第十條規定『城市的土地屬於國家所有』，這是以往三個憲法文本中從未出現過的。城市『土改』的既成事實地寫入了憲法，沒有給公民的財產損失以任何補償。當時處於改革開放初期，公眾權利意識淡薄，對『私有』二字心存疑懼，無人敢於提出異議。此外，還有一項『文革戰果』被保留下來，即公私合營企業未經任何法律手續轉為國營企業。上述兩項剝奪如果放到今天實行，勢必引發社會動蕩。」

「城市的土地屬於國家所有」一條，具體是如何寫入1982年憲法的，目前尚無資料說明；寫入憲法之後，在當時，也並未引起民眾的注意。但頒布之後，憲法又經歷四次修正，幾乎每次都要涉及到土地制度的修改。

最為關鍵的的修正，是1988年4月12日第七屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案，此次修正將憲法第十條第四款修改為：「任何組織或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。」另一關鍵修正，是2004年3月14日第十屆全國人大第二次會議通過了第四次憲法修正案，將憲法第十條第三款修改為：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」

（參考資料：王坤、李志強《新中國土地徵收制度研究》，社會科學文獻出版社；中國社會科學院、中央檔案館編《1949-1952·中華人民共和國經濟檔案資料選編·農村經濟體制卷》，社會科學文獻出版社；楊俊峰《我國城市土地國有制的演進與由來》，載《甘肅行政學院學報》2011年01期；章立凡《城市土地私有產權是何時消失的？》，載《新世紀周刊》2010年第5期；《新中國法制研究史料通鑒·第5卷》，中國政法大學出版社；周誠《土地經濟學》，農業出版社等。）