混亂三十日，特朗普政府的亂局只是一個開端

世 界 說

封楚誠

發自 美國 華盛頓

從2017年1月20日正式就職美國總統至今，特朗普的第一個總統任期已經走完了一整個月。毫無疑問，如果用一個字概括這一個月，那就是「亂」。

首先是內閣「亂」。在全部23個需要參議院確認的內閣或內閣級別席位中，總統就職當天僅有2人順利過堂、第一周結束僅有4人過堂、第二周結束僅有共6人過堂、第三周結束僅有9人過堂、第四周結束僅有14人過堂……截止到今天，還有包括商務部長、能源部長、勞工部長、貿易代表等重量級閣僚在內的8人未能過堂：特朗普內閣堪稱近數十年來到位最慢的內閣。

一方面，內閣到位慢當然要「歸功」於民主黨從中杯葛；但另一方面，包括已就任教育部長Betsy Devos和前勞工部長提名Andrew Puzder在內的諸多內閣部長提名深陷爭議和醜聞，則是內閣到位慢的主因——Devos爭議之大，以至於副總統兼參議院主席的Mike Pence不得不投出打破僵局的一票（副總統雖然位居參議院主席，但除非平票，不得投票）；而參議院共和黨領袖更是直接告知白宮勞工部長提名人選Puzder根本不可能通過參議院確認，以至於白宮不得不更換提名。內閣遲遲不能就位，部長以下的團隊更是無從談起。在內閣級別官員之外，還有超過600個需要參議院確認的職位至今空缺，這些處於中高層和中層的官員是維繫政府運轉的核心，其缺位無疑使得特朗普政府運轉失常。

美國現任教育部長Betsy Devos

內閣之上，則是特朗普尤為仰賴的政策核心圈「亂」。早在特朗普競選後期和勝選之初，無論是公開信息或是靠近其團隊的信源均表示，特朗普將更為仰賴由其女兒Ivanka Trump、女婿Jared Kushner等家族成員，Reince Priebus和Sean Spicer等共和黨建制派核心人物，以及包括Steve Bannon、Kellyanne Conway、Stephen Miller、Michael Flynn在內的極右翼和反建制派共和黨人組成和核心圈。然而顯而易見的是，其核心圈並不是鐵板一塊，甚至可以說是矛盾重重、四分五裂。一方面，其核心圈成員的公開表態、聲明經常自相矛盾。在前國家安全顧問Michael Flynn捲入俄羅斯醜聞這一問題上，Conway前腳表示特朗普對Flynn無條件信任，白宮新聞發言人Sean Spicer後腳就對記者表示特朗普正在評估這一局勢、隻字不提信任——隨後，更是直接傳出Michael Flynn辭職。而在對外問題上，以Bannon為代表的所謂「另類右派（alt-right）」姿態強硬、無所顧忌，後面則是Kushner、國防部長James Mattis、國務卿Rex Tillerson等人負責收拾局面。另一方面，其核心圈成員各懷鬼胎。數個白宮內部的消息源表示，Priebus幾乎把控了外界接觸特朗普的通道，以此控制特朗普可以接觸到得外界信息。

人事安排之外，特朗普政府在過去的一個月還不得不面對層出不窮的醜聞造成的「亂」。自當選以來，有關俄羅斯政府操縱選舉的新聞和相關的情報證據就層出不窮，而在過去的一個月中，更多的證據則指向特朗普的競選團隊高級成員——包括其安全政策智囊、首任國家安全顧問（已辭職）Michael Flynn在內的親信被指與俄羅斯官員有私人聯繫，並且向俄羅斯高級官員泄露與奧巴馬政府制裁俄羅斯相關的情報。雖然這一指控尚未坐實，但Michael Flynn的辭職則間接證實了這些醜聞和指控並非毫無根據。此外，很多人可能已經忘記了的醜聞還包括特朗普無禮掛斷澳大利亞總理的電話等在內、如果放在之前任何一位總統身上都「不得了」的醜聞——當然，這些醜聞與俄羅斯醜聞相比，則幾乎是「微不足道」。

Michael Flynn辭職

最後，則是第一個月政策的「亂」。上任後數小時內，白宮就著手推翻奧巴馬醫保；第一周，特朗普宣布美國退出跨太平洋夥伴協議，並簽署總統行政令簡化建設項目的環境評估手續、下令在美國-墨西哥邊境「建牆」以阻擋非法移民、暫停對「庇護所城市（sanctuary city）」的聯邦資助，以及至今仍造成巨大爭議的移民禁令……上任僅三周時，特朗普已經簽署了25個行政命令（executive order）；假定特朗普可以成功連任，以此速度計算，他在八年時間裡將簽署超過3000個行政命令——與之相比，奧巴馬在其整個八年總統任期中僅簽署了277個行政命令。無怪乎有媒體戲謔稱「白宮的筆都不夠特朗普簽字用的」。

而草率通過的行政命令背後則是政策制定過程的嚴重混亂。以備受關注的移民禁令為例，白宮在禁令準備過程中徹底拋棄了國務院、國土安全部以及國會相關委員會這些慣常情況下應該提前介入的政府部門和機構。正因如此，上述部門負責移民事務、難民事務的具體官員和負責相關工作所涉法務的政府律師並未提供任何諮詢意見，使得禁令一出就飽受質疑，並最終被裁定暫緩執行。同樣混亂的還有其外交政策——由於特朗普具體的國家政策團隊遲遲不能到位，其在對華政策、巴以問題上的相關表述均引發了巨大爭議。

熱鬧過後，我們可以從這一個月的種種亂局中總結出一些規律，並由此判斷未來四年特朗普政府的走向。

其一，俄羅斯醜聞將繼續發酵。國家安全顧問Michael Flynn未能任滿一個月就倉促辭職，承擔了俄羅斯醜聞的主要責任。但是，目前美國司法部門還不能排除Flynn是自行其是，還是受更高層指使。因此，無論是聯邦調查局在內的政府部門還是國會情報委員會（Senate and House Intelligence Committees）等國會委員會，都將繼續對這一醜聞進行調查。美國時間2月17日，聯邦調查局局長Comey對參議院情報委員會進行了一次閉門彙報；雖然彙報內容仍未公開，但情報委員會主席、共和党參議員Richard Burr和情報委員會高級成員（ranking member、少數黨在委員會內最高級別成員）、民主党參議員Mark Warner均表態將徹查到底，甚至要求Flynn最終過堂作證。

這樣下去，醜聞可能有三種結局：第一種情況下，醜聞繼續發酵，但是沒有更直接的證據證實特朗普和俄羅斯的關聯；最後調查不了了之，或者乾脆被特朗普自己製造的新醜聞掩蓋。第二種情況下，醜聞如溫水煮青蛙，時有猛料曝出、間歇性佔據頭條：特朗普的政治前途將仰仗於民意支持率——如果民意支持率能夠保持在一定水平，國會共和黨將繼續與其合作，力爭中期選舉保持兩院多數、推行重要政策；如果民意支持率因為醜聞而暴跌，共和黨則將在保全自身的情況下與特朗普做必要切割。第三種情況下，後續調查證實特朗普直接牽涉醜聞，共和黨則不得不壯士斷腕、及時止損。

這三種情況都不利於特朗普政府。從表面看，第一種情況對特朗普政府損失最小，第二種情況對特朗普的影響取決於其支持率，第三種情況則會為特朗普政府敲響「喪鐘」。

但在這三種情況背後，有一點是毫無疑問的，特朗普外交政策中的重頭戲「重塑美俄關係」將幾乎不可能實現。早在1月初、美國情報機構公布關於俄羅斯干擾總統選舉相關文件的時候，筆者就分析，特朗普的對俄政策將受到參議院對俄鷹派議員的影響。包括John McCain、Marco Rubio、Rand Paul、Susan Collins、Lindsay Graham在內的眾多對俄鷹派議員在特朗普第一任期內都不會面臨選舉壓力（McCain、Rubio、Paul剛剛在2016年選舉中成功連任、獲得一個新的六年任期，而Collins和Graham在2014年成功連任，下一次選舉是2020年）——這意味著他們不需要擔心因為反對特朗普的外交政策而失去選票。事實上，在內閣提名確認投票的過程中，僅有的四名投反對票的共和党參議員中即包括Collins、McCain和Paul。

與此同時，特朗普事實上已經開始「回調」其過分親俄的外交政策：在剛剛過去的一周，特朗普任命的美國常駐聯合國大使Nikki Haley公開譴責俄羅斯佔領烏克蘭並要求俄羅斯立刻撤出克里米亞，並表示對俄制裁將一直持續、直到俄羅斯將克里米亞半島歸還烏克蘭。緊隨其後，白宮新聞發言人Sean Spicer也表態稱俄羅斯應歸還克里米亞。特朗普本人則在Twitter上表態，稱俄羅斯「強奪」了克里米亞。無論這種政策回調將持續多久，可以預見的是，美俄徹底修復雙邊關係在短期內將是空談。而特朗普的反覆無常是否會激怒俄羅斯、使得一切修復關係的可能性都化為泡影，則值得我們關注。

特朗普在Twitter上表態，克里米亞是在奧巴馬任期內被俄羅斯「強奪」的

其二，國內政策將受到白宮內亂的嚴重阻礙。特朗普第一任期必須推行的三大國內政策是1）推翻奧巴馬醫保法案；2）推行稅改；3）推動大規模基建投資；而這三大政策，尤其是稅改和基建投資，則是緊密聯繫的。筆者此前已經分析，對於特朗普和共和黨國會而言，大規模減稅措施是競選的一個重要承諾，稅改成功與否將決定特朗普第一任期及一個共和黨完全控制的國會兩院在未來兩年的工作成績。因此，為了在2018年中期選舉中繼續維持共和黨在兩院的控制權，白宮和國會勢必要在中期選舉前爭取通過新稅制。更為重要的是，由於國會兩黨對於「財政直接支持基建投資」缺乏興趣，因此通過大幅減稅從而推動基建投資可能是特朗普政府的必由之路。

現在來看，雖然國會共和黨人為了贏得2018年中期選舉仍不得不在2018年11月前通過稅改法案，但其形式將遠不及此前許多人預計的一樣。參眾兩院共和黨人都對目前稅改方案Brady Plan中的邊境稅（border adjustable tax）抱有疑慮，而大型零售商則在大舉遊說國會、避免最終通過的稅改法案中包括邊境稅。而失去邊境稅，政府將難以籌措足夠的財政資金以支持大幅度的降稅。換言之，除非提高財政赤字，特朗普稅改計劃中降稅的部分將難以實現。在最終的法案中，雖然針對海外資產徵稅和針對中小企業的專門稅率將有可能得到保留，企業稅率和整體稅收減免恐怕都將難以達到預期。與此同時，參眾兩院目前尚未能就推翻奧巴馬醫保達成共識，而替代方案則至今無影無蹤。這意味著共和黨在今年乃至明年中期選舉前都很難徹底推翻奧巴馬醫保法案。

更重要的是，白宮內部的矛盾分歧將使得國會共和黨與白宮的協調變得困難。而持續發酵的俄羅斯醜聞、特朗普的大嘴引發的其他危機也將牽涉白宮和國會足夠多的精力。這都意味著國內政策的推行將受到來自特朗普政府自身的阻力——正如很多分析指出，特朗普政府最大的敵人恐怕就是特朗普。

其三，核心團隊內亂將繼續。特朗普核心團隊中的分歧已經是公開的秘密。正如前文所述，女婿Kushner、女兒Ivanka、國務卿Tillerson和國防部長Mattis代表了核心團隊中的溫和派勢力；Bannon、Miller、Conway代表了核心團隊中的極右翼反建制派勢力；共和黨全國委員會前主席Priebus和白宮新聞發言人Spicer則代表了共和黨建制派的勢力以及特朗普與建制派共和黨人的紐帶。此外，還有出身金融界、企業界的內閣官員「心懷鬼胎」。

在過去的幾周時間裡，幾派勢力不斷利用泄密的方式打擊對方，並在自己職權範圍內阻擊其他派別的計劃。可以預見的是，只要這些派別持續存在、這樣的政治內鬥也無疑將繼續下去。消弭分歧意味著特朗普本人將不得不站出來——最新的消息指出特朗普可能在計劃用新澤西州州長、在大選中最早站出來支持特朗普的建制派共和黨人之一Chris Christie來取代Priebus，以打破後者對接近特朗普渠道的壟斷。同樣，特朗普正考慮給新的國家安全顧問以更大的人事授權，避免其像前任Flynn一樣在內鬥中被邊緣化並最終被犧牲掉。正在被考慮的人選則包括曾一度是國務卿熱門的David Petraeus等人。問題是，用一個深陷醜聞的Christie換一個把持白宮的Priebus，用一個曾經因泄露軍事機密而被革職的Petraeus換一個因為醜聞下課的Flynn，這樣的白宮真的會好嗎？