美移民禁令何以引發軒然大波

這是選·美的第722篇文章

原文刊載於《鳳凰周刊》2017年第8期，總第609期。作者游天龍，時效性稍有延遲。

導語

這次的移民禁令風波是特朗普「小圈子治國」的一個縮影。在各部關鍵崗位缺兵少將、幕僚矛盾不斷、內部爭權奪利的情況下，這個禁令不出意外才真是意外。

美國新任總統特朗普的移民行政令頒布不到一個月，圍繞該行政令的司法鬥爭就以星火燎原之勢橫掃全美——截至2月20日，共有21個州、17家頂尖高校和上百家大企業加入反禁令的陣營，介入聯邦第九巡迴上訴法院的全院重審申請。

據悉，該禁令在紐約、波士頓、維吉尼亞、華盛頓、西雅圖多地的聯邦地區法院遭到不同程度的挫敗，西雅圖的聯邦法官更在全國範圍禁止該禁令的實施，並得到第九巡迴上訴法院的支持。美國乃至世界各地的民眾也紛紛走上街頭表達抗議，連谷歌創始人等各界精英也加入到他們的行列，看到「民意可用」的民主黨左翼政客則成為示威遊行的領導者和推動者。

雖然這一系列的勝利成功阻撓了特朗普在去年競選中對選民作出的重要承諾，給醜聞纏身、民意闌珊的新政府接二連三的打擊，但反特朗普陣營的連戰連捷，多少蓋過了圍繞這個行政令的眾多爭議。這些「激流之下」的爭議如何發酵，將會深切影響美國憲政的未來。

「小圈子治國」的局限

特朗普以政治素人的身份贏得總統大選，但其候任期間並未乘勢招兵買馬廣納英才，反將競選時期咄咄逼人的作風帶入官員遴選的環節。他的換屆團隊以勝利者的傲慢姿態對待共和黨其他派系的職業官僚，導致他們繼續對本黨的新政府持觀望甚至不滿的態度。

聯邦政府這次換屆有4000多個崗位需要填補，其中包括696個需要參議院批准的關鍵崗位。但截至2月15日，特朗普僅提名了35人，其中只有12人獲得批准。這些人中，提名的教育部長依靠副總統投關鍵票才能上任，司法部長投票時共和黨必須對民主黨反對派禁言才能避免爭議曝光，勞工部長則因為僱傭非法移民和家暴等醜聞被迫撤回提名。在缺少「自己人」領導聯邦各部的情況下，特朗普變得更加依賴身邊不需要參議院批准的白宮幕僚團隊。但指望一個規模不過三四百人的參謀隊伍去有效地指揮三四百萬人的聯邦行政機關，顯然是不現實的。

這種信任缺乏以及「被迫害」的妄想偏執，進一步惡化「內廷」和「外廷」的關係。在該命令起草過程中，特朗普的核心團隊因為擔心行政令內容外泄，沒有向負責移民的國土安全部、負責簽證的國務部以及負責政府法律法規合規的司法部徵求意見。自行其是的後果是：國土安全部部長在行政令簽發前不久才看到最終稿，國務部因為部長級官員在事發幾天前被特朗普解僱而自顧不暇，司法部代理部長認定該行政令違憲、拒絕為此辯護而被解僱。事發之後，國土安全部部長凱利將軍甚至和特朗普的首席戰略官、人稱「影子總統」的班農發生衝突，強調自己並不聽命於後者。而在一次高級官員的電話會議中，國防部長、國土安全部部長和國務部代理國務卿組成「攻守同盟」對抗白宮高級幕僚，施壓要求以後類似行政令必須經過聯邦機構審閱，不能再出現各部主管被蒙在鼓裡的情況。

小圈子內部也是明爭暗鬥。由於特朗普缺乏政治經驗，為了避免受人蒙蔽，他特意製造了一個充滿張力的內鬥型團隊。這個小圈子內目前出現了三個派系：幕僚長普利巴斯和副總統彭斯為首的建制派，班農和康威為首的極端保守派，以及伊萬卡和庫什納為首的家庭成員派。雖然這三個派系互相牽制，卻沒有擰成一股繩。不僅經常出現政出多門、口徑不一的問題，為了贏得特朗普的支持，他們還絞盡腦汁爭寵邀功。例如，幕僚長普利巴斯為了確保能讓特朗普言聽計從，不得不丟下本職工作給副手，天天對特朗普貼身緊逼；顧問康威則在電視節目中編造根本不存在的恐怖襲擊，還冒著違反職業道德的風險給特朗普愛女打免費廣告。這個小圈子的其他中低層幕僚則常常因為站隊問題無法通力合作，為了打壓其他派系還互相泄密。結果不僅醜聞級的泄密層出不窮，還讓所有人陷入人人自危的境地，不少人更是掛冠而去逃出漩渦。

可以說，這次的移民禁令風波是特朗普「小圈子治國」的一個縮影。在各部關鍵崗位缺兵少將、親信幕僚和內閣大員矛盾不斷、圈子內部爭權奪利的情況下，這個禁令如果不出意外才真是意外。

大肆抨擊司法系統

治理混亂僅僅是「癬疥之疾」，最多不過說明特朗普對管理一個數百萬人的政府缺少經驗而已，真正的「心腹大患」，是他在回應法官判決時所表現的對憲法法律的不尊重、對基本憲法制度的不了解、對輿論監督等外部約束機制的蔑視，讓人們不禁懷疑他是否能夠做到就職宣誓中「捍衛憲法」的承諾。

自從行政令被挑戰以來，特朗普開始在推特上和各種活動中抨擊判案法官。他責怪這位經小布希提名、無異議通過參議院批准的法官「撤走了執法力量」、「打開國門迎接潛在的恐怖分子」，抨擊法官的判決「糟糕、荒謬、丟臉」，認為該法官及其判決置美國於「毀滅之境地」，美國將沒有安全也無法捍衛自己的利益，只會讓「有惡意的壞人開心」。他威脅說，如果美國遭遇恐怖襲擊，將是「這位法官的責任」，還暗示法院對他不公平，認為法院嚴重政治化，以至於連「高中差生都能理解」的政策都理解不了。特朗普的這些言論就連他提名的最高法院大法官人選哥薩克法官都表示「沮喪」。

在美國憲政體系中，聯邦法院系統規模最小、人數最少、資金最不充裕。作為美國國父筆下最沒有危險的權力機關，法院一不能主動介入事態，二不能自己執行判決，三必須自我約束、尊重其他兩個政治分支。他們的權威不僅來自於他們對於憲法和法律的精準解讀、對民情和傳統的微妙感知，更來自於其他兩個分支對判決的尊重以及民眾對法治的信仰。

歷史上，總統和法院的關係從來不是順風順水，但大多數總統也僅僅在私下表達對法院判決的不滿。傑斐遜、傑克遜、林肯和法院關係劍拔弩張，但他們的批評在當時並未見諸報端。兩位羅斯福總統以及奧巴馬雖然公開批評法院，但多少還是把爭端限制在政策異議的範圍之內。即使如此，這幾位總統的言行也被法學家和歷史學家譴責，比如奧巴馬就被他自己哈佛法學院的教授批評為干涉「司法審議」、「導致公眾對司法的不信任」。因此，更多時候，總統即便哪怕是不樂意，也會忠誠執行法院的判決。當1956年高院下達廢除學校種族隔離的判決後，雖然艾森豪威爾認為自己提名的幾個大法官是一生最大的錯誤，但當南部州抵制種族融合判決的時候，他依舊派國民警衛隊維持秩序，護送黑人學生入學。和他前任們相比，特朗普這樣連續、公開向數千萬民眾大肆抨擊司法系統的行為，在美國歷史上可謂絕無僅有。

而他對自己所領導的聯邦憲政體制的無知程度也令人瞠目結舌。在批評法官的時候，他在推特上說，「當一位法官可以中止國家安全旅行禁令的時候……我們國家將會變成什麼樣」，彷彿對美國的權力制約平衡、司法審查等公民課最基礎內容一無所知。而這並不是他第一次發表明顯違反憲法精神的言論，他在競選的時候提議的穆斯林禁令、重啟誹謗法都直接挑戰「憲法第一修正案」對宗教自由和出版自由的保護；他主張的水刑、殺害和虐待恐怖分子家屬則公然違反憲法第八修正案中關於禁止使用嚴酷和不尋常懲罰的條款；而他建議對穆斯林社區歧視性偵防，則違反第十四修正案中關於平等保護和正當程序的條款……雖然他在就職時口口聲聲要捍衛憲法，可當他連憲法寫了什麼、如何運作都不知情的話，很可能在接下來的任期內和憲政發生更頻繁和劇烈的衝突。

2 0 1 7 年1 月2 7日，美國阿靈頓，美國總統特朗普簽署移民「極端審查」行政命令，收緊對移民政策。該行政令將限制敘利亞、利比亞、伊朗、伊拉克、葉門、索馬利亞和蘇丹七國難民入境，以防止從這些特朗普所稱的「高危地區」輸入恐怖主義。

美將繼續承受「特朗普考驗」

拜特朗普喜好用推特所賜，以上兩個問題還是一般民眾和媒體看得到的問題。更嚴峻的問題是，特朗普對自己權力邊界的理解遠遠超出之前大多數總統，而這個問題要從代表特朗普政府的司法部律師的訴訟文件和庭審申辯才能看出端倪。

面對各州政府的指控，在兩級法院多次要求下，聯邦司法部不僅沒有在文書中和口頭辯論中提供任何證據顯示特朗普政府是以事實和情報為依據制訂這個行政令，還反覆主張法院沒有權力對總統基於國家安全考慮做出的行政令做任何司法審查，甚至主張法院的審查是「違反三權分立的原則」。而實際上，特朗普政府的這一主張才真正挑戰了「三權分立」原則，徹底矮化司法權和立法權，試圖以國家安全為名製造一個脫離憲政架構、不受權力制約的獨立王國。如果特朗普這一主張成立，他不僅會贏下這一個官司，還給自己和未來所有總統大開方便之門——任何人都可以努力將自己的政策和國家安全掛鉤，從而躲避法院的司法審查。

在文書中，司法部律師還以白宮法律顧問的備忘錄為證據，顯示特朗普政府的行政令並不針對來自七國但持有美國綠卡的移民。但這一主張顯然違反了最基本的法律引用原則——白宮法律顧問僅僅是總統的顧問，通俗來說是一個「師爺」，並不是行政指揮系統的一部分。他發布的備忘錄不具有法律意義上的參考價值。司法部律師都是全美精英法學院的畢業生，卻犯下這樣一個低級錯誤。這不僅側面反映出該行政令起草過程中缺少專業意見，更反映司法部開始逐漸喪失獨立判斷，其正常運作遭到來自上方的權力干擾，以至於上訴法院在判決中對司法部乃至整個特朗普政府的誠信都提出質疑。

法庭之外，特朗普和他的親信、網路安全顧問朱利安尼則對自己的真實意圖毫不掩飾。後者在電視節目中公然聲稱，特朗普要他準備一個「合法的穆斯林禁令」，於是他沒有選擇針對宗教信仰，而是針對「危險區域」來繞開憲法對於宗教信仰的保護。特朗普本人則在電視採訪中表示，這七個國家的基督徒移民將會擁有獲取簽證的優先順序。如果說特朗普對憲法不甚了解，聯邦地區檢察官出身的朱利安尼按理不該不知道該禁令的問題所在。而他之所以敢冒天下之大不韙，甚至懶得與司法部做一下配合，揭示了這屆政府視憲法法律為無物的威權本色。而這才是最讓人憂心的。

或許是連番敗仗讓特朗普政府意識到了對抗司法的艱難，2月16日的新聞發布會中，特朗普表示將會出台新的行政令，在符合上訴法院要求的情況下儘可能地保護美國的安全，司法部也向法院表示「將不需要繼續全院審議」。雖不知道新的行政令是否會有其他問題，但特朗普在這番較量中無疑是棋輸一招。只不過，這個短暫的勝利恐怕不能掩蓋和消解這次事件所折射出來的問題，美國憲政還將繼續承受它的「特朗普考驗」。

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