刁大明：特朗普想要的軍費正在路上，得到預算還要通幾關

文 |刁大明

3月15日，美國總統特朗普正式向國會提交了2018財年的預算規劃。意料之中，特朗普在規劃中將國防支出提高了10%，國土安全和退伍軍人事務兩項支出也分別得到了2.8%和4.4%的擴展。相抵的是，所有其他部門的支出全部遭遇了不同程度的削減，其中幅度最大的當屬削減31%開支的環境保護署，數額最大的是被砍掉126億美元的衛生與醫療服務部，而最大的輸家其實是雷克斯·蒂勒森領銜的國務院，對外援助及國際交流研究項目支出被直接削減了29%即109億美元。

即便題目堂而皇之地叫作《美國優先：讓美國再強大起來的預算藍圖》，但眼中只有軍事力量與國土安全考量的特氏規劃還未送抵國會山便招致了不滿與抗爭。不但民主黨人不會接受對環境保護、科學研發等項目支出縮減的做法，共和黨人竟然也並不買賬：要麼是嫌棄關於國防費用的提升還不夠用，特朗普計劃將國防支出增加到6390億美元，但並未超過奧巴馬時代2010財年的6810億美元；要麼是擔憂因削減而萎縮甚至停滯的國際援助計劃將有損美國的世界領導地位。這些憂慮情緒無疑直接增加了特朗普把這頭「預算大象」放進「立法冰箱」里的難度。

首先需要強調的是，特朗普或者任何一位美國總統的預算報告在財政意義上的影響力其實都是有限的。無論是國防支出還是環保支出，都被冠以一個專業辭彙即「自主性支出」（discretionary），也就是可以由特朗普們按照政策需要自主調節的部分。當然，由於政策需要（如國防）的持續剛性，這種自主調節也被控制在可理解的範圍之內。與「自主性支出」相對的是「強制性支出」（mandatory），大都為此前國家立法授權必須實施的支出項目，比如社會福利、醫療保險、醫療保障等項目。這部分關係民生福祉的支出絕不可以朝令夕改，要調整的話，就需要國會通過專門針對性的立法。

比如，國會眾議院共和黨人正在執念推動的廢除並替代奧巴馬醫改的所謂《美國醫療保險法案》（American Health Care Act），如果落實的話，就將相應地變動「強制性支出」的構造。按照2017財年支出的執行情況，自主部分只佔27%，73%是強制執行的。這就意味著，特朗普預算規劃里涉及的1.065萬億美元，大概也只是給一個財年中不到三分之一的開銷做了打算。

不過，即便只剩下不到三分之一的財政大權，總統也還是不能完全做主。美國國父之一的喬治·梅森（George Mason）在1787年的費城會上曾說過，「錢袋和寶劍不能落入同一隻手中」。於是，握有「錢袋權」的國會發出的不同聲音，將最終直接決定特朗普手中「寶劍」的材質、尺寸與力道。

準確地講，特朗普提交的預算規劃只是未來至少長達八個月的漫長預算撥款立法的程序起點，最終產品完全可能是「計劃趕不上變化」。按照《1921年預算與會計法案》（The Budget and Accounting Act of 1921）的規定，總統要代表聯邦行政分支向國會提交「總統預算報告」，其時間大概在每個自然年二月的第一個星期一前，不過一般大家都不會那麼準時。「總統預算報告」是由白宮管理與預算辦公室（Office of Management and Budget， OMB）在徵求聯邦政府各行政部門實際需求後才作出規劃的，起草周期頗長。比如，特朗普提交的預算報告實際上是在2016年夏天就著手籌備了。而當時還不知道新總統花落誰家，因而也就不得不面對極大的不可預期性。新總統產生後，如特朗普當選後的將近5個月以來，「總統預算報告」必須按照總統的政策傾向做出一定調整，但肯定不是全盤推倒重來。

每個總統都希望自己的預算能在國會立法中完整實現，所以往往都會安排一些與國會關係密切的人來主導白宮管理與預算辦公室，比如奧巴馬上任後就選擇了國會預算辦公室（Congressional Budget Office）主任彼得·奧斯澤格（Peter Orszag）來給白宮做預算，而特朗普的「賬房先生」則是在財政議題上很有想法的國會眾議員、「自由連線」成員米克·馬爾文尼（Mick Mulvaney）。不過，同為新總統的首份預算報告，馬爾文尼的作品顯然遜色於奧斯澤格：後者的公開版本不但包括134頁的主報告，還附加了415頁的解釋分析報告以及336頁的歷史數據報告，而前者只給大家看到了56頁，而且其中只有寥寥5頁的數據表格。

這種簡單粗暴的做法，其實是將包袱甩給了國會，特別是國會內部設置的預算辦公室。國會預算辦公室是根據《1974年國徽預算與扣留控制法案》（The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974）創建的，旨在與白宮的行政預算規劃相對應，由國會兩院領袖任命的財政專才組成，大多超然於黨派分歧。最近，也正是這個機構做出了國會共和黨人不願看到的評估結論：目前國會眾議院共和黨推動的替代奧巴馬醫改的醫保法案並不理想，該方案將導致無法得到醫保覆蓋者在2026年增加2400萬人，甚至該方案的開銷也要比奧巴馬醫改增加15%到20%。

國會預算辦公室在程序上不會對「總統預算報告」照單全收，而是會根據總統預算所設定的基線調整此前自己獨立起草的「預算與經濟展望」報告；有必要時，還會發布對「總統預算報告」進行分析的專題報告。當然，這個環節基本上是技術性的，在多數情況下會盡量尊重「總統預算報告」的向度，因為預算畢竟最終是由總統及其政府執行的。

在國會預算辦公室的專家們絞盡腦汁的同時，國會兩院各專業授權委員會也將結合「總統預算報告」中的相關內容以及對應的行政部門提交的細節報告加以綜合考慮，並撰寫評估意見。比如，兩院的軍事委員會肯定會表達對特朗普增加國防費用魄力太小的抱怨，而針對環保署的支出削減也會在眾議院能源與商業委員會或者參議院環境與公共工程委員會中引發激辯，甚至極可能出於部門「預算最大化」動機而出台要求修改特朗普削減方案的評估意見。

在特朗普的「總統預算報告」提交六周後，國會兩院的預算委員會也加入進來，正式開啟國會預算程序，即將把「總統預算報告」、國會預算辦公室報告、各專業授權委員會的評估意見、各行政機構細節報告全部收齊，開始聽證、最終起草出所謂的「預算決議案」。作為本財年國會財政立法的總體規劃，「預算決議案」雖然不是法律且不需要總統簽署，但還是要得到兩院通過並就分歧做好充分協調，這個程序一般會從號稱「更為代表民意」的國會眾議院先行開啟。按照《1974年法案》的要求，「預算決議案」要包含新財年以及未來五個財年的財政規劃，列出新的預算授權、支出、盈餘或赤字、公債等相對具體且完整的內容。如果涉及到與現行立法授權項目不適應甚至相違背的情況，「預算決議案」還可能觸發「協調程序」（reconciliation）。

截止到「預算決議案」這一步完成，特朗普預算計劃中的削減內容還可能得到某種程度上的保留，但接下來的步驟則要「做加法」了。按照兩院通過的「預算議決案」，兩院各自內部的撥款委員會將最終展開對具體細節項目的撥款決定。如果在「總統預算報告」或「預算決議案」中只是針對某個部門、機構或政策進行增減的話，撥款程序就一定要指明是哪個機構的什麼具體項目將得到多少支出。比如，增加國防開支的撥款就要具體到哪個軍港或軍事基地的哪些項目得到多少真金白銀、或者將用多少錢來投入到幾艘什麼型號潛艇的政府採購上。所以，如果說預算委員會的「生殺大權」體現在一把削減預算的「剪刀」上的話，撥款委員會一定更願意扮演起「散財童子」的角色。明顯不同於不再下設分委員會的預算委員會，撥款委員會內部設置有12個一一對應不同政策領域的分委員會，儼然是個「小國會」的建制。這些分委員會之間的行為邏輯為「誰也別動誰的乳酪」，大家都在被分配到的預算額度上擴展撥款，實現所謂的「良性競爭」。

同時，議員之間也廣泛地存在著「換票」交易。比如，要想讓議員A同意增加位於議員B選區的軍事基地的支出，就必須確保議員A母校內的研究機構得到希望的政府補貼；而議員C要維持其所在州國家公園的資金投入，也將與堅決捍衛本州航空航天設施利益的議員D站在一起，以反對增加國防支出為討價還價的籌碼。總之，「乳酪」或者「蛋糕」會在撥款環節中儘可能地被做大，於是就有了「最好的軍機不是F-35，而是要有435個零部件、可以分別由全美435個國會眾議院選區生產並獲益」的大智慧。

從預算到撥款，特朗普提交的「總統預算報告」充其量是一個核心指標，而國會預算辦公室、兩院授權委員會、預算委員會、撥款委員會參與的多個步驟都將對預算規劃施加不同程度的影響，最終極可能出現各項目支出在特朗普版本基線上同步提高的實際效果。因而，到底誰將徹底遭遇削減厄運，顯然不是特朗普一個人說了算，不但要取決於國會多數黨的政策傾向，更與利益攸關的議員們的權重與賣力程度有關。

更為諷刺的是，近年來，《1974年法案》所設定的財政時間表似乎在「黨爭拖延症」面前形同虛設。自2016年10月1日已開啟的2017財年，至今還沒有正式的撥款立法，而按規定要在6月15日完成2018財年撥款立法也幾乎無法如約兌現，大概率地要拖到今年年底再見分曉。這就意味著，屆時面對2017年10月1日2018財年的迫近，國會議員們一定會屢試不爽地使用臨時延續撥款立法，而這種虛晃一槍基本上會漸進地延續支出，並不會輕易貫徹特朗普在預算上的大開大合。

一邊是不得不在擁擠的車廂里忍耐著各色委員會、各路議員不同訴求的「立法」火車，一邊是簡單易行卻註定難以到達終點的「行政令」單車，特朗普或者還是別把這頭大象關進冰箱里，而是騎著它去奔向「美國優先」的目的地吧。

【作者簡介】

刁大明 | 騰訊·大家專欄作者。

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