中央與地方分權，日本有什麼經驗？

【中日建交45周年之際，重慶大學人文社會科學高等研究院副教授潘妮妮邀國內多位學者至重大校園探討「跨學科視野下的中日關係」。雲南大學公共管理學院副教授夏維勇在「日本戰略轉換期的內外政策」部分介紹了日本地方自治與日本政府間事權及支出責任改革，本文為其論文全文。】

前言

日本是一個單一制國家，政府間財政關係呈現出建立在地方自治基礎上的集權分散型特徵。[1]一方面，中央政府在決定稅收收入方面具有壓倒性的發言權，比如，稅率的決定權始終掌握在中央政府手中。另一方面，在實際負擔公共產品和服務上地方政府佔有較大的比例。由於稅收管理許可權相對集中於中央政府，其地方稅收入的比重相對較低，因此，日本一些學者認為這一制度限制了地方自治權，稱其為「三分自治」[2]。

為了使事權與支出責任之間的矛盾得到緩解，日本建立了由地方交付稅、國庫支出金、地方讓與稅等組成的調整制度，以彌補地方財力的不足，最大限度地避免在這一問題上可能出現的不規範、不公平的主觀傾向。日本的事權與支出責任改革，無論是在內容方面還是所體現出來的特徵方面，在本質上是由其地方自治制度所決定的。

一、事權劃分的主要內容

從層級上看，日本的政府主要由中央政府和地方政府這兩部分構成，其中，中央政府包括內閣輔助機構、內閣府和12個省廳[3]；地方政府（在法律上又稱為地方公共團體）由普通地方政府與特別地方政府這兩部分構成，其中普通地方政府又包括法律地位平等的兩個層級，即作為廣域地方政府單位的都道府縣和作為基層地方政府單位的市町村；[4]特別地方政府包括東京都的23個特別區[5]以及由地方政府設立的合作組織等。

在事權劃分上，中央政府主要負責三方面事務，一是關乎國家安危的事務，二是應全國統一規定的關於全民行為以及地方自治基本準則的事務，三是須在全國範圍、從國家立場出發頒布實施的政策措施和項目。

普通地方政府，即都道府縣政府和市町村政府主要負責以提高居民福利為基本職責，廣泛承擔自主地綜合開展地區行政事務的職責。其中，都道府縣的職責主要包括：（1）廣域事務，即在橫跨多個市町村的廣泛區域內處理的事務，包括地區綜合開發計劃的制定、防災與警察事務、環境保護等；（2）聯絡調整事務，即市區町村間的調整以及對市區町村進行各種建議、勸告等相關事務；（3）補充事務，即設立高中以及大規模設施等普通市區町村難以單獨處理的事務。市町村負責處理都道府縣政府管轄事務以外的其它具體操作層面上的事務。

其主要內容有：（1）與居民生活相關的基礎性事務，如辦理戶籍、居民登記、地址標識、開具各種證明等；（2）有關居民安全、保健以及環境保護等的事務，如消防、垃圾和糞便的處理以及上水道、下水道、公園等的修建；（3）有關街區建設的事務，如城市規劃以及道路、河川和其他公共設施的建設、管理；（4）有關各種設施的建設、管理事務，如公民會館、市民會館、保育所、中小學校、圖書館的建設、運行與管理。

都道府縣和市町村之間的職責劃分並不是一成不變的。依照條例，都道府縣可以向市町村轉讓一部分事務，根據地區實際情況和事務的性質，市町村的職能也有可能擴大。而一些由市町村處理事務也有可能交由都道府縣來處理。比如，東京都就負責本應由市町村承擔的消防事務。

日本各級政府承擔的事權主要涉及公共基礎設施、教育、福利和公共安全等領域的公共服務的提供。具體的事權劃分情況如下：

公共基礎設施方面的事務包括了河川保護、港口管理、道路建設、城市規劃和公營住宅的建設等內容。其中，一級河流的確定及一級河流直轄區間的管理由中央政府負責。都道府縣政府河流管理的許可權為一級河川的指定區間、二級河流以及流域下水道。二級河流的確定及管理由轄區內的都道府縣負責；流經兩個以上的都道府縣邊界的二級河川由相關都道府縣政府共同協商管理。市町村級政府河流管理的許可權為準用河流。此外，公共下水道以及城市下水道的設置和維修管理職責由市町村承擔。廢棄物處理主要是市町村的責任。

港口的管理和運營主要為各地方政府的事權，地方政府負有政府對港口的全部責任。中央政府負責高速公路國道的確定與管理；一般國道的確定、新建與改建職責由中央政府承擔。一般國道中的直轄國道由中央政府進行維護和管理。都道府縣政府負責都道府縣道的確定與管理、新建與改建；負責除直轄國道以外的一般國道的維護與管理。中央政府主要負責制定鐵路事業相關的許可和汽車客運業務的許可。汽車駕照的管理則屬於都道府縣政府的職責。

在教育領域，義務教育屬於中央、都道府縣以及市町村的共擔事權。具體事權的承擔主體為地方政府（都道府縣、市町村），小學和初中的學校設置、綜合管理、設施維修等具體執行事項由都道府縣和市町村兩級政府共同負責。都道府縣政府主要負責學校的設置、教職員的任命人事工作及工資經費負擔等事務，並具有執行教育行政事務的許可權；中、小學校的具體管理、設施維修則是市町村政府的主要職責。中央政府主要負責政策、標準等的確定，比如，制定學校設置的標準，確定學級編製的標準，學校假期及休息日的確定。中央政府有職責無償提供義務教育階段所需的教科書。

高中教育屬於地方事權。高中學校的設置和相關管理職責主要集中在都道府縣政府。公立學校由教育委員會負責管理，私立學校由都道府縣知事行使一般監管權，中央政府並不擁有直接的管理許可權，私立高中學校接受都道府縣政府的資助。在舉辦高中的地方公共團體中，都道府縣占絕大多數，而學生數量所佔比例也大都集中在都道府縣所辦高中學校。

大學教育屬於共擔事權，承擔職責主要偏重於中央政府，地方政府只負責其所轄範圍內的公立大學。中央政府擁有設立公立大學和私立大學的批准權以及對私立大學法人代表的監管權，但是無權對教育內容、教職員工人事等進行干涉。中央政府在對國立大學進行財政支持的同時，對私立大學負有扶持責任。地方政府在高等教育方面許可權有限，都道府縣可以管理所轄區的公立大學，市町村同樣具有管理所轄區的公立大學的許可權。

在社會福利領域，具體的社會福利事權主要由地方政府承擔。中央政府負責社會福利工作的指導和監管。與生活保護、兒童福利、母子福利、老年人福利、身心障礙者福利有關的具體援助、教育、康復等事務由都道府縣、市、特別區以及法律法規所規定的市町村所設立的福利機構負責。其他社會福利行政，如婦女心理諮詢所的設置、母子福利資金的發放等由都道府縣負責，國民健康保險事業、公益當鋪的經營等由市町村負責。

醫療衛生事權主要由地方政府承擔。中央政府主要負責宏觀管理工作：一是負責對衛生行政進行全面的計劃和指導，二是負責與醫生、牙科醫生、保健士、助產士、護士等有關的國家考試、執照發放，以及麻風病療養所設置、醫藥品、興奮劑、有毒物品、麻藥生產等特殊事務的許可。

直接與國民生活相關的衛生行政、尤其是與公共衛生有關的事務則幾乎全部由地方公共團體來負責。作為衛生行政的核心機關，在都道府縣和政令指定的市，從事著內容極為廣泛的公共衛生工作。此外，都道府縣與市町村的衛生行政所負責的領域有著大致的分工，前者負責結核病預防、傳染病預防等衛生防疫工作，後者則負責糞便處理、灰塵處理等環境衛生。從不同屬性的醫院數量上來看，地方政府的公立醫院數量遠遠多於中央政府的國立醫院。

國民健康保險和護理保險基本屬於市町村政府事權，參保者由市町村政府提供保險服務，中央和都道府縣政府均只對其運行進行指導；中央政府對醫療保險機構承擔統籌規劃和指導工作。都道府縣政府主要負責對下級醫療保險機構的指導工作，同時負責國民健康保險審查委員會的設置。

國民健康保險機構的運行和管理主要落實到市町村政府。市町村設置國民健康保險運營協會，負責國民健康保險事業的運營，並承擔健康保險事業管理職責。中央政府需要制定相關的政策方針，以確保護理保險順暢運營。都道府縣政府需對市町村護理保險事項進行支援並制定都道府縣保險支援計劃，包括相關財政性基金的設置，以及護理保險審查會的設置等，此外還需承擔家庭護理機構的認定、審批、指導和監督等責任。市町村政府負責具體護理保險事項的實施和執行。

公共安全是政府為公民提供的重要公共服務之一，是政府職能範圍內需履行的重要事權。在日本主要包括警察事務、消防事務和防災事務三個方面。警察事權屬於中央和都道府縣政府共擔事權，主要事務由都道府縣政府承擔。中央政府主要承擔兩項警察事務，分別為對都道府縣的警察實行指揮監督，承擔都道府縣警察的定編職責。而都道府縣設有道、府、縣警察本部，負責轄區內的警務行政事務，對都道府縣警察進行管理。都道府縣政府承擔承擔警察學校的設置與管理職責。

消防及災害救助事務的具體執行全由市町村政府負責。消防工作幾乎全都成為市町村(東京則由東京都負責)政府的事務範圍。中央政府主要承擔消防相關政策的研究工作以及對市町村的消防進行勸告、指導、建議。目前在中央政府，作為自治省(現總務省)的外局(即直屬總局)設置有消防廳，負責研究制定消防制度，研究消防職員及消防團員的培訓標準，消防統計，與消防相關的試驗研究，研究救生工作的標準；同時對市町村的消防進行勸告、指導、建議，但不從事實際的消防活動。

市町村負責消防的具體事務。市町村設置有消防本部、消防署和消防團，負責在火災、風災、水災、地震等災害中保護居民的生命、身體和財產安全。市町村的消防系統大致分為常設消防(即消防本署及消防署)和作為自衛消防的非常設性消防團。不過，近年來，非常設的消防團也已經基本上常備化了。市町村之間可以達成相互援助的有關協議，或者由數個市町村聯合組成消防組織。在災害頻繁發生的日本，災害對策也是地方公共團體的重要工作之一。防災事務主要包括救災工作和防災工作兩項內容，中央主要承擔災害救助工作，市町村主要負責防災工作。

為適應較大城市特殊行政管理的需求，《地方自治法》為這些城市制定了一系列特別規定，以便與普通市（町、村）的有關規定相區別。政府通過頒布政府法令等手段，將大城市分為若干類別。

1956年修訂的《地方自治法》規定了「政令指定都市」制度。每個「政令指定都市」被劃分成幾個行政區（與特別區不同）以方便行使城市政務，並設行政區辦公機構，聘用行政區長官及其他公務人員進行管理。在這些城市中，有超過18項以上的、一般屬於縣及其知事的職權範圍的公共事務（福利、衛生、城市規劃等）的職權被轉移到該城市的決策和行政機構中。而這些職權除此之外，一些法律還授權將其他一部分屬於縣級的管理職權轉移到此類城市，這實際上是按與「縣」同等的級別來對待這些城市。

具體來說，政令指定都市的特殊事權有：設置兒童諮詢所，管理指定區間外的國道、縣道，批准商業區開發，決定縣財政負擔的教職員的任免和薪金，等等。

第二大指定類別為「中核市」。其大部分職責與政令指定城市相同。具體來說，中核市的特殊事權有：老人特別護養院設立的審批和監督，交付殘障人士手冊設置保健所的市承擔的事務（餐飲店營業等的許可，溫泉利用許可，保持和增進地域住民的健康），商業區區域以及商業區調整區域內開發行為以及建築的審批，噪音管理區域和基準的規定，一般垃圾處理設施和工業垃圾處理設施的審批，根據條例對戶外廣告設置的限制，等等。

第三大指定類別是「施行時特例市」。「施行時特例市」在環保和城市規划行政領域，擁有與「中核市」相似的許可權。

一般來說，特別區處理的事務與市町村一樣。但是，東京都出於大都市行政的一體化和統一性的考慮，要承擔一部分必要的市的事務，比如，上下水道建設的管理、都市規劃的決定（上下水道、電力煤氣供給設施、工業廢棄物處理設施等）、消防等。而像一般廢棄物的收集、運輸和處理等事務則由都轉移給特別區。

二、財政支出責任的劃分

在確定了各級政府事權與職責範圍的基礎上，日本的《地方財政法》規定了各級政府在提供各種公共服務時的經費負擔（支出責任）的幾種情形。

有的支出責任由於事權的地域性或範圍相對清晰而比較明確。比如，中央政府事務費用原則上由中央財政負擔（有時地方財政也會負擔一些），而地方政府事務所需要的經費由該地方政府全額負擔。其中，用於議員選舉等完全涉及國家利益、而地方政府沒有負擔義務的經費全部由中央財政負擔。

這些經費包括：國會議員選舉、最高法院法官的國民審查及國民投票的經費，國家進行的專項統計調查經費，檢疫經費，醫藥品檢定經費，毒品取締經費，國民養老金、僱傭保險以及兒童撫養特別補助金，調整土地的農業利用目的經費，未歸國日本人調查費。而對地方政府進行的沒有處理許可權的事務經費，國家不能讓地方政府負擔這些經費。這些經費包括：國家機關的設置、維持和運行的經費，警察廳需要的經費，防衛省需要的經費，海上保安廳需要的經費，司法及行刑所需經費，國家教育設施及研究設施所需經費。

另外一些事權由於有交叉性，情況就比較複雜。比如，地方政府所處理的事務既涉及本地利益又涉及國家利益的，中央政府要負擔其全部或部分費用。具體又分為以下3種情況：

對國家和地方政府有利害關係的20多項事務，國家負擔全部或一部分經費。涉及的領域主要包括：義務教育職員的工資，義務教育學校建築物建設經費，生活保障經費，預防傳染病的經費，預防臨時接種的經費，精神保健和精神病患者福利需要的經費，毒品慢性中毒者的醫療經費，殘障人士的護理支援經費，女性諮詢所經費，高齡老年人醫療、住院飲食療養、生活療養等經費，兒童補助金經費，森林病蟲害防治經費，等等。

地方政府為了滿足國民經濟整體發展的需要，根據法律或行政命令必須進行的建設事業經費，國家要承擔全部或者一部分經費。這些經費包括新建和改良與道路、河川、海岸、港灣等相關的重要的土木設施所需經費，新建和改良與林地、林道、漁港等等相關的重要的農林水產業設施所需經費，重要的都市規劃事業所需經費，建設公營住宅所需經費，建設兒童福祉設施以及其他社會福祉設施所需經費，土地改良和開墾所需經費。

國家還要承擔與災害有關的事務的一部分經費。包括災害救助事業所需經費，災害慰問金，道路、河川、海岸、港灣等相關的土木設施重建所需經費，防止林地荒廢設施、與林道、漁港等有關的農林水產設施的災後重建經費，都市規劃事業設施的災後重建經費，公營住宅的災後重建經費，學校災後重建經費，社會福祉設施以及衛生保健設施的災後重建經費，土地改良及開墾的設施和耕地災後重建經費。

從總支出情況來看，戰後以來很長一段時期，日本中央財政支出佔總支出的比例均要低於地方財政支出所佔的比例。2015年，中央支出70.7兆日元，佔總支出的42%，地方支出97.7兆日元，佔總支出的58%。

從各支出類別的情況看，2010年以來，除去支付債務的費用外，中央政府在社會保障方面的投入最高，佔總支出比重為30%左右，主要用於養老金、醫療保險、護理保險，社會福利、生活保護等方面；其次是地方轉移支付稅轉移支付金，約佔18%；再次是公共事業方面的支出，約佔7%，包括對山川河流的整治、對道路的改善、基礎設施綜合改善等方面的支出；接下來是文教方面的支出，約佔6%；最後是國防支出，基本穩定在5%左右。

而以2010年為例，都道府縣財政的支出重點是教育（22%）、公債（14%）、福利（13%）、基礎設施（13%）、工商（9%）、警察（7%）、農林水產業（5%）、衛生（3%）。市町村財政的支出重點是福利（33%）、基礎設施（12%）、公債（12%）、教育（11%）、衛生（8%）、工商（4%）、消防（3%）。

三、事權劃分與支出責任制度的特點

總體上講，日本各級政府間的事權劃分和支出責任制度主要有以下幾個方面的特點。

第一，根據居民的生活需求原則劃分事權。

從根本上說，事權的劃分要根據地域居民的生活需要來確定，而不是根據國家的法令來考慮政府的任務。這其實是一個具有普遍性的原則，但是，在各國的實行程度並不一樣，這受到各國國家結構的明顯影響。換句話說，實行聯邦制的國家與實行單一制的國家有很大不同；在實行單一制的國家中，實行中央集權的國家和實行地方自治的國家又有所不同。

在日本，一個基本的共識是，「能以家庭完成的就以家庭進行，家庭不能完成但通過地域共同社會可以完成的，就依靠地域共同社會，地域共同社會不能完成的而可以通過市區町村進行的就通過市區町村，市區町村不能完成而可以通過都道府縣的就依靠都道府縣，而都道府縣不能進行的就應該通過國家進行。」[6]

目前，由中央政府分別向都道府縣和市町村的事權轉讓已完成，但從長遠看，還存在都道府縣向市町村轉讓事權的問題。而事權的這兩層轉讓足以導致日本地方自治制度的重組，市町村的平成大合并就是重組的一種形式。而討論中的「道州制論」有可能預示著另外一種形式的重組。

而根據居民的生活需求原則劃分事權，在一定程度上有利於削弱日本政治中長期存在的「利益誘導型政治」，並從而進一步擠壓尋租的空間，打破權錢交易的怪圈。

日本20世紀90年代以來事權劃分改革的一個重要動因是發生在80年代末的利庫路特醜聞等事件。在制度層面，可以說導致醜聞發生的一個因素是補助金、許可認可等許可權向中央省廳集中，地方政府在接受國庫補助金等時，往往還要遵守國家規定的各種條件。雖然接受國庫補助金等可以為本地居民提供更豐富的服務，但是，由於用途、目標等是國家設定的，有可能使地方自治體忽略本地居民最希望政府做的事情，而僅僅是完成了中央省廳的旨意。而中央省廳由於掌握大量的財政資金分配權力，使得這些官僚機構成為特殊的利益集團。

為了解決這一問題，日本通過從中央向地方放權，從政府向民間放權來降低「利益誘導型政治」產生的負面影響。當然，也正因為如此，在日本的財政分權改革中，正是這些省廳提出了大量的反對和抵制意見。日本通過把權力向首相、向民選政治家集中的方式，在一定程度上繞過這些省廳，逐步地推動地方分權改革。

第二，政府間事權劃分有明確的法律依據。受到地方自治制度的影響，日本各級政府間無論是傳統的事權分類方式，還是新的法定委託事務和自治事務的分類，或者政府間共享事權，其事權經費負擔或支出責任都能根據法律找到明確的政府層級歸屬。

除《地方自治法》外，還有兩類法律涉及中央與地方事權的劃分。一是基本的、一般性的法律規定，比如《公職選舉法》、《地方公務員法》、《地方財政法》、《關於地方公共團體財政健全化的法律》等。二是與特定事務領域相關的法律，比如《國土利用計劃法》、《食品衛生法》、《學校教育法》、《農地法》、《道路運輸法》等。

而各級政府許可權的變更和移交也同樣通過法律的形式加以明確。比如，2014年6月，日本內閣府地方分權改革推進室第四次公布了與提高地域自主性和自立性有關的需要修改的法律。這批法律一共有63件，涉及內閣府、總務省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省、文部科學省等政府機構的職能，包括國家向地方公共團體移交事務和許可權，以及都道府縣向指定都市移交事務和許可權等內容。

第三，構建中央與地方事權和支出責任的討論平台。

即便各級政府的事權和支出責任是由法律確定的，但是，由於社會經濟環境總是處於變動不居的狀態之中，因此，各級政府應該做什麼實際上也是處於變動之中的。而法律的修改不可能總能及時反應這種變動。換句話說，在一定意義上，無法具體計算和衡量各級政府的法定受託事務有多少，自治事務又有多少，更不可能從原則上設置兩者的比例應各佔多少。在這種情況下，各級政府的事權配置往往是一個政治過程，中央與地方難免產生爭議和糾紛，需要各參與方的討論、爭論、討價還價和妥協。因此，設立相關的討論平台就非常有必要。

在日本，中央省廳的力量足夠強大，而地方自治體則成立了「地方六團體」[7]，並在「三位一體」改革期間與內閣官房長官、財務大臣、總務大臣和經濟財政政策擔當大臣就國庫補助金的改革進行對話，對政府政策的制定產生了較大影響。由於事權具有變動性，為了解決可能出現的糾紛，日本在總務省設立了「國家地方爭訟處理委員會」，並最終可上訴至最高法院。這一制度從法律上使中央與地方的關係從過去的上下、主從關係逐漸向對等、協作關係轉換。

四、地方自治制度與地方分權改革

日本作為單一制國家，其各級政府間的事權劃分和支出責任的確立，似乎主要是由中央政府決定的。但是，細究下來，我們會發現日本的相關制度安排的根源在於依據憲法及一系列相關法令確立的地方自治制度，以及該制度確立的讓地方政府具有自主性和自立性的目標，而不是那種簡單地較為隨意的中央政府向地方政府下放權力或授權。

日本的地方自治制度，雖然還存在著是「地方分權」還是「地方主權」這樣一些微妙的爭論，但是，它和中央集權體制下的地方分權理念顯然存在著較大的差異。在一定意義上，日本戰後地方自治制度的確立及其演變已內在地包含了中央和地方政府之間進行事權劃分和支出責任調整的可能。

1947年5月同時實施的《日本國憲法》和《地方自治法》確立了地方自治制度。這兩部憲政性法律和其他相關的多部法律，比如，1947年的《警察法》，1948年的《教育委員會法》和《地方財政法》，1950年的《地方公務員法》和《地方稅法》。對地方政府的地位、中央政府與地方政府的關係、各地方政府的相互關係以及地方財政運行等重要事項均作出了規定，以法律、條例規定的形式賦予了地方政府在管理財產、處理事務以及執行行政方面的權能。

進入20世紀80年代，自治省主導推進削減自治體職員、控制工資水平、活用民間委託方式等「地方行政改革」。1995年5月，日本制定了《地方分權推進法》，並成立了「地方分權推進委員會」，有計劃地推進地方分權改革。第二屆橋本內閣(1996年)開始將「推進地方分權為總體原則，實施許可權委讓、放寬或廢除某些國家干預，改革機關委任事務(指中央機關向地方政府委派的事務)，充實和強化地方財源」作為改革的方向之一。1999年7月，根據內閣會議制定的「地方分權推進計劃」，制定了《關於推動地方分權相關法律建設的法律》（簡稱《地方分權一覽法》）。該法推動了由自明治以來形成的中央集權行政體系向地方分權行政體系的轉換，對推進地方分權有著極為重要的意義。

這次地方分權改革取得的成果包括，規定中央政府對地方政府的干預要遵循法定主義原則、一般法主義原則、公正透明原則；中央政府放寬和緩和制約自治體的自治組織權、編製管理權和人事管理權的必置規制；創設國家地方訴訟處理制度，自治體對國家的干預不滿時，可以向設在總務省的國家地方訴訟處理委員會申請審查，國家對該委員會的勸告採取必要措施。

而最為重要的成果是經修訂的《地方自治法》廢除了地方政府以前所承擔的「機關委任事務」。所謂「機關委任事務」是指，地方政府首長根據法律規定代行本應由中央政府或其他地方政府管理的事務。

廢除「機關委任事務」制度後，地方政府的行政事務被調整分類為「法定委託事務」和「自治事務」。所謂「法定委託事務」，是指法律或政令規定由地方政府履行的本應屬於中央政府或都、道、府、縣政府職能範圍內的事務，具體包括國政選舉、護照的簽發、國道的管理、國家指定統計事務等。中央對於法定受託事務干預方法為：建議、勸告、資料提交請求，協商、同意、許可、認可、更正指示、代替執行等。

「自治事務」指的是除「法定委託事務」以外的地方政府的行政事務，包括歷來的地方政府行政事務，以及原「機關委任事務」中被歸類為地方政府事務的內容。自治事務又包括兩種類型。一種是根據法律和政令有義務處理的事務，比如，護理保險服務、國民健康保險的發放、兒童福祉、老人福祉、殘障人士福祉服務。另一種是根據自身情況管理的事務，比如各種助成金的發放、文化館、終身學習中心、體育中心等公共設施的管理。

中央對於法定自治事務干預的方法為：建議、勸告、資料提交請求、協商、更正請求。一般來說，國家不會採用代替執行等方式干預地方法定自治事務。當然，這次改革也不是那麼順利，來自中央政府各機構的阻力依然強大。在這次改革中，實際上幾乎沒有廢除太多的事務，也幾乎沒有被提升為國家直接執行的事務，同時儘可能將以前的機關委任事務改為自治事務，而非法定委託事務。[8]

2006年12月通過的《地方分權改革推進法》（2007年4月—2010年3年有效），在明確中央與地方政府事權的同時，通過確定基本事項，有計劃地全面推動地方分權改革，進一步推動中央向地方下放許可權、轉移財源，確立地方政府的自立性和自主性。

2007年4月，內閣府設置「地方分權改革推進委員會」。

2010年6月，日本內閣通過《地域主權戰略大綱》，推動「地域主權改革」。改革的目的是順應國家與地方關係從上下關係到對等關係轉變的趨勢，由居民對本地事務進行自主判斷，主動採取行動，並承擔相應責任，從而進一步體現地方自治的本質，豐富「國民主權」的內容。[9]

2011年，日本廢止基於地方分權改革推進計劃地方自治體承擔的義務。2012年，日本又創設了國家違法確認訴訟制度等。2013年，日本內閣決定在內閣設置「地方分權改革推進本部」，推動與地方分權改革相關的政策的綜合制定與實施。同時，廢止了2009年設立的「地域主權戰略會議」。

總的來說，日本中央政府向地方分權的實質意義是重新認識和定位中央與地方政府的不同作用，尊重地方自發的活力和多樣性，提高地方政府的自主性和自立性，力求建設「充滿個性與活力的地區社會」。地方分權改革的基本目標是構建分權型社會，力圖實現兩種轉變：一是中央與地方的關係由過去的「上下、主從」轉變為「對等、協作」；二是行政體系由過去中央主導的單一形式向由居民主導的綜合行政體系轉變。

結語

日本各級政府間的事權和支出責任劃分，從根本上說是由其戰後實行的地方自治制度所決定的。這是日本經驗中一個不容忽視的方面。同時，日本的地方自治在財政體制方面實際上運行得並不完美。因此，自20世紀90年以來，日本圍繞財政體製做出了多次改革，在使中央政府和地方政府的事權和支出責任劃分更加合理方面取得了一些成效。

儘管如此，我們也要看到，日本的現行體制沒有完全實現改革設計者理想的狀況，依然有許多需要進一步改革的地方。比如，國庫補助金制度並未完全按照分權改革中的設想徹底廢除，「利益誘導型」政治並未完全根除。

此外，在中央政府向地方政府讓出權力的時候，還存在一些非常實際的阻礙因素。比如，並非所有的地方政府都想從中央獲得更多的事權，地方政府也有可能忽略本地居民真正的願望，而地方政府之間同樣存在事權配置上的分歧。而且，地方分權未必能提高地方政府的自治能力，相反僅僅是增加了事務工作量；地方與中央的討論平台也受到較大制約，而像「地方六團體」擬議設置的、將國家與地方的協商場所法制化的「地方行財會議」一直沒有得到中央政府的同意。

注釋：

[1]參見西尾勝：《日本地方分權改革》（張青松、刁榴譯），社會科學文獻出版社2013年版，第1-2頁。

[2]關於日本地方自治的程度問題，學者們觀點不盡相同，從認為「零自治」到認為地方自治體的自主性要更大的觀點都有。還有觀點認為，從國際比較的角度看，日本的地方稅比重並不低。參見礒崎初仁、金井利之、伊藤正次：《日本地方自治》，社會科學文獻出版社2010年版，第201—202頁；西尾勝：《日本地方分權改革》（張青松、刁榴譯），社會科學文獻出版社2013年版，第5-6頁。經過多次改革，2017年，在稅源分配方面，中央政府和地方政府的稅源佔比為61：39，支出佔比為42：58。

[3]復興廳是日本中央政府中的一個臨時性機構。於2011年12月根據《復興廳設置法》設置，並將在2021年3月31日前廢止。其總部設於東京，在盛岡、仙台和福島3市設置復興局，另有6支所、2事務所，編製約250人。復興廳可發布相當於府令和省令的「復興廳令」。

[4]日本有47個都道府縣，自明治時代中期以來一直沒有變化。自明治時代開始，一直有一個「市町村大合并」的趨勢，因此，市町村的數量不斷在減少。截至目前，日本共有1718個市町村，其中市有791個，町有744個，村有183個。參見http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。

[5]2000年4月實施的改革，按照類似於「市」的級別將東京的特別區定義為地方公共團體。與「市」相比，作為東京都的內部機構，東京的23個特別區過去在行政和財政權力上均受到各種限制。特別區制度的特點表現為：第一，僅以東京為對象。第二，都和特別區的許可權關係與都和普通市町村以及其他道府縣和市町村的許可權關係不同。特別區可承擔保健所等事務。第三，原為市町村稅的「固定資產稅」、「市町村民稅法人部分」、「特別土地保有稅」由東京都統一徵收，再按比例分配。

[6]西尾勝：《日本地方分權改革》（張青松、刁榴譯），社會科學文獻出版社2013年版，第162—163頁。

[8]參見西尾勝：《日本地方分權改革》（張青松、刁榴譯），社會科學文獻出版社2013年版，第38—39頁。

[9]「地域主権戦略大綱」（平成２２年６月２２日閣議決定）

http://www.cao.go.jp/bunken-suishin/ayumi/chiiki-shuken/doc/6shiryou01-1.pdf#page=4。

參考文獻

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http://www.stat.go.jp/data/nenkan/index2.htm。

2．礒崎初仁、金井利之、伊藤正次：《日本地方自治》（張青松譯），社會科學文獻出版社2010年版。

3．西尾勝：《日本地方分權改革》（張青松、刁榴譯），社會科學文獻出版社2013年版。

4．萬鵬飛、白智立主編：《日本地方政府法選編》，北京大學出版社2009年版。

5.安世舟：《漂流的日本政治》（高克譯），社會科學文獻出版社2011年版。

6.「日本財稅立法及執法研修報告」（2011-01-12），

http://tfs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/faguixinxifanying/index_2.html。

7.閆海、曾祥瑞：《憲政、地方自治與地方財政法制》，《行政法學研究》2011年第1期。

8.陳子雷：《探析日本的三位一體改革》，《日本學刊》2008年第5期。

9.王朝才：《日本中央和地方財政分配關係及其借鑒意義》，《廣東商學院學報》2005年第5期。

10.丁穎、師穎新、戶泉巧：《「二戰」以來的日本財政分權改革》，《經濟社會體制比較》2011年第5期。

11．阿部斉、新藤宗幸「日本の地方自治」東京大學出版會、1997年。

12.西尾勝「行政學［新版］」有斐閣、2001年。

13.並河信乃編著「検証行政改革――行政の過去?現在?未來」イマジン出版株式會社、2002年。

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