公益訴訟為生態文明「撐腰」 建立立審銜接綠色通道

近5年來，我國環境民事公益訴訟從無到有取得了突破性發展。社會組織和公眾積极參与並行使公益權利，形成治理生態環境、提升生態文明法治建設、保障綠色發展的合力，用環境民事公益訴訟為綠色「撐腰」，守護青山綠水。

作為全國首批跨行政區劃法院，北京四中院的環境民事公益訴訟數量居全國之首。法院審理環境民事公益訴訟的程序有哪些特點？社會組織等在訴訟中發揮什麼作用？行政管理部門職能發揮情況如何？環境治理恢復存在哪些問題？司法審判中還有什麼實踐難題？今年6月5日「世界環境日」，記者走進北京四中院尋找答案。

加強環境鑒定標準立法

2013年實施的《民事訴訟法》首次確立了民事公益訴訟制度。2015年實施的《環境保護法》對可以提起環境民事公益訴訟社會組織的條件作出明確界定；同年，最高人民法院先後出台兩部司法解釋，專門規定環境民事公益訴訟程序。至此，環境公益訴訟制度在立法和司法解釋層面基本構建形成。

進入實踐的環境公益訴訟並沒有呈現「井噴」。數據顯示，在2015年至2016年的兩年時間裡，全國法院共受理環境民事公益訴訟137件，其中社會組織提起環境民事公益訴訟112件，檢察機關提起環境民事公益訴訟25件。

作為全國首批跨行政區劃法院，北京四中院受理案件範圍包括全市範圍內跨地區的重大環境資源保護案件。據北京四中院民事審判庭庭長馬軍介紹，目前，該院已經受理10起環境民事公益訴訟案件，這一數字在環境民事公益訴訟數量上居全國之首。

為何環境公益訴訟千呼萬喚始出來，但法院的辦案數量卻寥寥無幾？馬軍分析認為，一段時期歷史積累的可提起環境民事公益訴訟案件已經提起，社會組織等公益訴訟主體主要精力投入在已經立案的訴訟中。在全社會加強環境綜合治理現狀下，企業積極採取措施整改，北京地區污染環境和破壞生態的事件逐漸減少。同時，社會組織等主體也在提升環境保護與訴訟能力，不斷拓展深入開展維護環境權益事業的方式與領域。

「污染環境、破壞生態的損害後果及恢復方案均涉及專業技術和對生態環境修復的系統性工程，相關鑒定評估工作十分複雜，鑒定取證檢測難度大，具體工作量大，人力、物力、時間和技術投入均要求很高，導致案件鑒定周期長。」馬軍說，從目前受理案件分析，鑒定內容主要包括損害環境事實的鑒定，侵權行為對環境和社會公共利益造成的損害後果及賠償鑒定，以及消除危險、恢復原狀等與替代性修復方案鑒定等。

在環境鑒定方面，我國還處於較為缺乏的狀態。「生態環境損害賠償司法鑒定的總體要求和基本原則包括主動磋商、司法保障，信息公開、公眾參與，公正高效，便於執行。」天津大學法學院院長孫佑海提出，在訴訟程序與磋商程序的銜接方面，首先要明確生態環境損害賠償訴訟與其他訴訟的關係，其次要注重訴訟程序中再行磋商，完善訴訟階段的舉證責任分配。

環境民事公益訴訟中對污染環境、破壞生態的認定均需要環境立法在技術標準方面的支持。對此，專家建議，加強涉及環境鑒定標準方面的立法，彌補鑒定標準不足，增加環境鑒定機構，加強符合司法需求的培訓，保障公益訴訟鑒定費用。

建立立審銜接綠色通道

以北京四中院為例，其受理的環境民事公益訴訟案件所涉及類型包括大氣污染、固體廢物污染、生態環境損害、土壤污染、水資源污染、校園環境污染等。其中以涉及大氣污染和土地水資源環境污染為主。

據了解，涉及環境民事公益訴訟不僅類型廣泛，訴訟主體也呈現多樣性。在原告主體方面，根據法律和司法解釋規定，提起環境民事公益訴訟的主體包括有權提起訴訟的機關和有關組織。在北京四中院受理的案件中，目前提起環境民事公益訴訟的社會組織有中國生物多樣性保護與綠色發展基金會、北京市朝陽區自然之友環境研究所、中華環境保護基金會，提起環境民事公益訴訟的檢察機關為北京市人民檢察院第四分院。被告主體方面，涉及從資源開發、產品加工生產、房地產開發到汽車製造銷售、酒店服務、物業管理企業、學校以及個人等不同主體。

馬軍介紹，為方便各社會組織立案，北京四中院建立「立審銜接的綠色公益訴訟通道」，並以此對環境民事公益訴訟實施「三同步」：第一，在立案當天即可將案件轉審判庭，使審判庭可根據案件情況向原告了解案情，並及時採取相應的環境保護措施；第二，立案當天通過《人民法院報》公告加急通道向社會公眾公告受理環境案件情況和告知社會組織可參與或支持環境民事公益訴訟；第三，立案當天向行政主管部門發出公益訴訟告知書，督促行政主管部門採取措施。

在維護公共利益，治理生態、環境等領域時，有效發揮政府職能是公益訴訟的保障。我國在司法程序中建立公益訴訟制度是對損害公共利益行為通過司法保障救濟的最終手段，不能因此代替行政管理職能。

實踐中，法院立案後往往首先向行政部門發函，以督促行政部門引起涉案環境的重視，發揮行政職能，行政主管部門對法院告知多予以積極調查和回函。在發函最多的一起環境民事公益訴訟案件中，北京四中院向14個行政部門發函告知，相關行政部門到現場勘驗、調查，採取措施，並提出具體研究意見，在給法院的回函中作出細緻答覆，取得了良好行政與司法互動的效果。

引入懲罰性損害賠償制

廣州市白雲區鍾落潭鎮白土村魚塘被傾倒污泥污染案是廣東省首例檢察機關支持起訴的環保公益訴訟案。日前，經環保部門檢測，該案所涉被污染土壤已修復達標。至此，一件歷時6年的環境污染侵權案件圓滿畫上了句號。

檢察機關提起公益訴訟試點近兩年來，13個試點地區檢察機關集中辦理了一批生態環境和資源保護領域的公益訴訟案件。截至2017年3月份，試點地區檢察機關在生態環境和資源保護等領域共辦理公益訴訟案件5109件。

「由於民事公益訴訟補償性賠償往往因為各種原因並不能達到完全賠償，比如環境損害在損害時並不能評估其後果的嚴重性，在修復時往往時過境遷，修復成本隨時間發生變化，但引入懲罰性賠償能夠適當的解決相關問題。」馬軍說。

我國目前法律對懲罰性損害賠償的規定僅限於《消費者權益保護法》《產品質量法》與《食品安全法》之中。馬軍認為，在環境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償不僅符合懲罰性賠償成立的要件，還發揮了預防遏制環境侵權的功能。他同時建議成立專項公益訴訟賠償管理基金專事賠償費用管理，並設立監管組織，將懲罰性賠償與補償性賠償的款項統一管理、使用，建立完善公益賠償功能與修復功能相結合的制度。

在司法實踐中，對涉及環境預防性訴訟予以立案審理，可充分發揮公益訴訟的司法預防功能。其實，公益訴訟的提起並不要求損害事實已經發生，只要根據有關的行為、事實足以判斷存在損害公益的可能，就允許提起公益訴訟，即通過提起公益訴訟的方式來防止可能發生的公益損害。

「在公益訴訟中強調預防性立案，是因為如環境破壞等損害公益的行為往往具有不可逆性，損害發生後很難恢復原狀，而且恢復的成本巨大。」馬軍說，因此在公益侵害尚未發生或尚未完全發生時，採取司法手段加以預防排除有其必要性。

此外，環境資源案件還面臨涉及環境功能修復的判決執行難題。對此，北京四中院建議：建立專項資金賬戶或公益訴訟基金，以確保賠償金能夠形成環境專項資金「蓄水池」和支持環境民事公益訴訟的「供水池」；設立具有專業技術能力，能夠專門執行生態環境系統工程修復的機構，對造成的環境損害予以全面修復、綜合治理。（經濟日報·中國經濟網記者 李萬祥）

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