晚清官制改革：慈禧反對袁世凱廢除軍機處

袁世凱欲借擬定官制改革方案之機，以責任內閣取代軍機處，遭強烈反對。慈禧太后擔心大權旁落，頒布的新官制中保留了軍機處「軍機處一切規制，著照舊行」。

1905年年底，清政府派五大臣出洋考察憲政，次年8月回到北京，提出了師法日本、實行立憲的主張。

朝廷內部圍繞立憲的爭論

五大臣如此明確而又急切的態度引起一些文武官員的疑慮，他們或是大談立憲有妨君主大權，或者宣揚立憲有利於漢人而不利於滿人。即便是張之洞此時也變得猶豫起來，他是贊成變法的，但這時是不是就到了宣布立憲的時候，他還吃不準，尤其吃不準朝廷的態度。五大臣之一的載澤見此非常憤怒，立即上了一份奏摺，一一對反對者的言論進行反駁，其中說到立憲有三大利：「皇位永固」、「外患漸輕」、「內亂可弭」。也許就是這三句話深深打動了慈禧，使她對立憲有了比較明確的意識和決心。

1906年8月25日，慈禧命將考察政治大臣的條陳交軍機大臣、會議政務處大臣和參預政務處大臣閱看。28日討論。討論很是激烈，態度鮮明贊成立憲的是軍機大臣奕劻、徐世昌、參預政務大臣袁世凱等人，他們認為立憲符合民意，應從速立憲；大學士孫家鼐、軍機大臣榮慶、鐵良明確反對立憲，理由無非是：立憲容易引起騷亂；立憲會使執政者無權，壞人得以棲息其間。老謀深算的軍機大臣瞿鴻禨則提出了一個中立的觀點：中外情勢不同，應定為預備立憲，而不是立即實行。這一觀點得到政務處大臣張百熙的認同，認為中國應通過預備立憲，提高國民程度。

爭論實際是提出了立即立憲、反對立憲、預備立憲三種主張，顯然，贊成立憲的是大多數。對慈禧來說，「立即立憲」的步子似乎邁得太快，難以接受；最可行的是「預備立憲」，既可表明立憲的態度，緩和國內要求立憲的壓力，又可有所緩衝和準備。正是在這種心境下，9月1日，朝廷發布了預備仿行憲政的上諭，表示要仿行憲政，「以立國家萬年有道之基」，同時也定下了立憲的基調：「大權統於朝廷，庶政公諸輿論」。清政府的改革終於邁出了實質性的一步。

袁世凱欲借官制改革廢軍機處

在清末這一場變革中，袁世凱扮演了重要角色。

慈禧對袁世凱有深刻印象是戊戌政變時袁的告密。由於袁世凱在維新運動中與維新派有過聯繫，所以她和一些親貴一樣，對袁世凱並無好感，認為袁「既同謀，又出首，首鼠兩端」。倒是榮祿出來聲稱：「袁乃我的人，無所謂首鼠兩端」，為袁擔了保。庚子事變後，袁世凱通過交涉，使外國軍隊很快撤出了天津和大沽口。這使慈禧打消了對袁的顧慮，她曾高興地對左右的太監們說：「想不到庚子那年的事，我闖了大亂子，但因此機會，我能提拔出兩個忠臣來，一個是岑春煊，一個是袁世凱。英雄出少年，岑三在南方替我平定廣東、廣西的亂事；袁四在北方替我對付外國人，保守北京、天津。他們年紀都很輕，著實能幹點事。二十年之內，我可以高枕無憂了。」這話傳到袁世凱耳中，心中好不快活。不過他也深深知道，老佛爺經常是喜怒無常的，要一步步向上爬，還必須牢牢依靠老佛爺身旁的權勢。

當時慈禧所倚賴者，先是榮祿，榮祿死後是奕劻。袁世凱對他們，用盡討好賄賂之能事。尤其是庚子事變後，榮祿體弱多病，常常難以到軍機處入值。這時又傳來慶親王奕劻將入軍機的消息，袁世凱馬上派人給慶親王送去銀十萬兩，就此取得奕劻的歡心。此後，凡是慶親王府婚娶生日等一切慶典活動，袁世凱都會送上銀兩，還與奕劻的兒子載振結成兄弟交。慶親王本身就是一個無能和貪心的人，政治上沒有一點主張，所以只能依賴袁世凱。

袁世凱勢力的迅速擴大，除了依賴慈禧和朝廷中的權勢以外，還得益於天津小站練兵。他從1895年在天津小站練兵開始，到1905年，就訓練成了一支包括六個鎮、六萬餘兵力的新式軍隊，奠定了北洋軍的班底。1901年就任直隸總督後，他積極辦警察、辦實業、興學堂，很快名聲大噪。1903年，清政府建立練兵處，奕劻是總理大臣，袁為會辦大臣。袁以直隸總督身份參與朝政，勢力更是炙手可熱。他自己也是耀武揚威，不可一世。時人高樹《金鑾鎖記》中記敘袁世凱到頤和園接受慈禧召見的情況：衛士們皆以黃布裹頭至腳，畫以虎豹頭和虎皮斑紋，個個如虎如熊。王公大臣的馬車紛紛避讓，那些宮監們也避在一旁呆立觀看，甚至有將袁與西晉末年的權臣桓溫相比的。可以想見，正是袁的這種權勢，為自己樹立了政敵。

依袁世凱的主張，改革先要從官制入手，以責任內閣取代軍機處。他抬出慶親王奕劻做國務總理大臣，自己做副大臣，雖然奕劻是正的，但實權是掌握在自己手中。袁世凱之所以熱衷於撤軍機，設責任內閣，除了看重權力以外，據胡思敬撰《大盜竊國記》分析，還有一個不可告人的原因，即當時那拉氏已年過七十，衰病日增，深恐一旦那拉氏死去，光緒親政修戊戌前怨，自己的首級將難保。所以希望設立新內閣，使天子不得有為。

但如何實現這一意圖？袁世凱首先想到了出洋考察憲政剛剛回國的五大臣，因為他們的意見對清廷的決策是十分重要的。1906年8月6日，當五大臣到達天津時，袁親自為他們設宴洗塵。直截了當地問：「此行勞苦，將何以報命？」五大臣不解其意，面面相覷。袁世凱拿出早已擬好的疏稿說：「我已考慮多時了，就按這個去辦。」這哪裡是商量，簡直是命令。五大臣只好將折遞上。出使考察憲政的戴鴻慈和端方另又上折請改官制。

在8月28日受命閱看考察政治大臣折件的諸大臣討論會上，雖然意見不一，但多數也同意將改官製作為預備立憲的入手。這樣，在1906年9月1日頒發的預備立憲上諭中，赫然寫上了「亟應先將官制分別議定，次第更張」這一條。第二天，成立了編定官制局，成員中包括了載澤、榮慶、鐵良、張百熙、戴鴻慈、徐世昌、袁世凱等十四人，另外令張之洞、端方等地方大吏派司道大員隨同參議，最後確定由奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨總司核定。接著以外務部公所為釐定官制局，由一批留日學生關起門來制定改革方案。本來在清廷的安排中，應由載澤主持官制改革工作。但是由於袁世凱在編製館中安排了不少親信，一切說帖都經其閱定。正是在他的掌控下，編製館很快拿出了一個改革官制草案。

其要點就是：仿照立憲國先例，立法、行政、司法各有責任，不相統屬。在國會未成立時，先在北京設立資政院，以代替立法機關；改大理寺為大理院，以為全國最高審判機關，預定採取三審制，將來在各省陸續設立地方及高等法院之後，所有民刑訴訟，皆歸法院辦理，行政官不得干涉。設立責任內閣，首領為國務總理大臣，各部設尚書一人，皆為國務大臣，重要行政，須經國務會議通過。裁撤軍機處和原內閣，以軍機大臣改國務總理大臣。此外還要裁撤吏部、禮部、翰林院、宗人府幾個舊機構、合并工部、商部為農工商部，改戶部為度支部，刑部改為法部，將兵部分為陸軍與海軍兩個部。

官制改革草案遭強烈反對

這個方案的要害，是廢軍機處，以責任內閣製取代之。而在清朝的政治體制中，自雍正朝開始，軍機處就處於政治決策的核心地位。

清朝初年，設有議政王大臣會議，參加的多為王公貴族。凡有重大軍國政務，均由皇帝召集議政王大臣會議集議。康熙時為了加強皇權，取消「王」字，使之變成「議政大臣會議」，還削減其議政範圍，地位下降。與此同時，康熙在內廷南書房與一幫翰林討論政事，使南書房成為皇帝詔旨的發出之處，地位驟升。但南書房畢竟不是一個正式機構，雍正時，因西北用兵，往返軍報頻繁，為了及時處理，八年(1730年)在接近內廷的隆宗門內設立軍機處。雍正十年，又鑄造了「辦理軍機印信」，使之正式確立。

雍正皇帝是一個事必躬親的人，建立軍機處，是為了更好地行使權力。軍機處建立後，也成為加強皇權的有力工具。原因就在於，軍機處具有一些別的機構所沒有的新特點：它只有軍機大臣和軍機章京。章京的任務是登載檔冊，繕寫諭旨，定員32名。軍機大臣無定員，從三四人到七八人不等。他們每日寅時(約早晨5時)進宮，卯時或不到卯時(相當早晨5時到7時)覲見皇帝，和皇帝討論軍國大政。皇帝的諭旨，由他們草擬；後來改由章京起草，大臣修改，經皇帝同意後以「寄信上諭」或「明發下諭」的形式下達。軍機處沒有衙署和屬員，只有一個值班房。皇帝隨時都可與軍機大臣商量、決策，十分方便、快捷、機密。由於軍機大臣都由皇帝親自任命，不好的可以隨時撤換，皇帝用之得心應手，所以，軍機處被視為加強皇權的最好途徑，是不願也不能廢棄的。

新官制草案一提出，與袁世凱聯姻的尚書張百煦立刻上密折保奕劻為總理，袁世凱為副總理。但袁世凱心太急切，步子邁得太快了，也高興得太早了。草案傳出，引來一片反對之聲，一時之間各種彈劾袁世凱的奏章蜂起。反對的不僅有那些因要裁併機構而失去權力的官員，更有軍機大臣，如鐵良、榮慶等。他們算過賬，現有軍機大臣六人，而新內閣只有總理一人，協理兩人，如此一來將會有三人失去權力。各種反對聲無不指責新編官制流弊太多，請軍機處照舊，有的甚至直詆袁世凱指鹿為馬。一些太監風聞內務府也要裁撤，紛紛跑到慈禧前哭訴。

慈禧擔心廢軍機處使大權旁落

慈禧作為最高統治者，對統治集團中的這種互相爭鬥司空見慣，她甚至還喜歡這樣，因為這種爭鬥對兩方面都是一種消耗和遏止，只有這樣，自己才能牢牢居於權力中心的地位。雖然她曾同意袁世凱的改革官制主張，但當廢軍機，立設責任內閣的方案拿出來時，她立刻產生了警覺，一個朦朧的意識在心中浮起，不能讓袁世凱這麼干！怎麼辦？當然最好的辦法是利用袁世凱的反對力量，於是馬上想到了軍機大臣瞿鴻禨，立即召見。

瞿鴻禨是一個老謀深算的人，在立憲問題上，他不反對立憲，但又反對立憲過於激進。他的態度是「準備立憲」，持中庸立場。1906年清廷預備立憲上諭就是他的手筆，其中「大權統於朝廷，庶政公諸輿論」一句可以說是他的匠心之作。他對袁世凱的張揚早就看在眼裡，他既怕成立新內閣會失去權力，也害怕袁世凱權力太大會危及清朝社稷。所以決意要站出來，不能讓袁世凱的如意算盤得逞。

慈禧與瞿鴻禨談話是在十分秘密的情況下進行的。當慈禧太后以新官制案徵詢瞿鴻禨意見時，瞿鴻禨指出：「責任內閣成立後，一切用人行政的大權，都由總理大臣召集各部大臣開會決定，決定後再請諭旨宣布施行。此與軍機處事前請旨的情形，完全不同。皇太后訓政三十餘年，中外協服，現在立憲尚未實行，而大權先已旁落，皇太后能放心嗎？即使皇太后放心，做臣子的卻不放心，切望皇太后為國家為人民，多多辛苦幾年。」(劉厚生《張謇傳記》第138頁)真不愧是瞿鴻禨！並不從新官制本身入手，而是抓住慈禧的心理，淡淡的幾句話，卻一下點到了問題的要害。慈禧太后不就正是如此嗎？她可以容忍改革，但一切改革的最大限度是不危及自己的權力中心地位！瞿鴻禨的話使她馬上明白下一步應該怎麼做了。

時人有記，慈禧為群言所動，召見袁世凱，以參折示之。袁回答道：「臣以為，這些都是關在屋子裡想出來的，如此，怎能完成大清改革的大事，請太后嚴懲一二人以息他們的囂張氣焰！」慈禧大怒，冷冷地說：「你不是握有兵權嗎？何不由你帶兵把這些人都拉出去殺了！」一陣恐懼從頭襲到腳，袁世凱再也不敢說話。他深知天危猶在，人口難防，自己只有暫且隱而不張，等待時機。第二天，就以彰秋閱操為由悄悄地離開了北京(庄練《中國近代史上的關鍵人物》下，第167頁)。

四天後，也就是11月6日，一個經過總核大臣瞿鴻禨、孫家鼐最後修改核定的官制大綱頒布了。慈禧在公布官制改革的諭旨中說：「軍機處為行政總匯，雍正年間本由內閣分設，取其接近內庭，每日入值承旨，辦事較為密速，相承至今，尚無流弊，自毋庸復改。內閣軍機處一切規制，著照舊行。」

這個新官制的核心，是軍機處不變，改的只是幾個中央行政機構：巡警部改為民政部、戶部改為度支部、兵部改為陸軍部、刑部改為法部、大理寺改為大理院、工部併入商部，改為農工商部，理藩院改為理藩部，另新設郵傳部。而外務部、吏部、學部依舊。

第二天，清廷公布軍機大臣和各部尚書名單，奕劻、瞿鴻禨留任軍機大臣，另外兩名是世續和林紹年。各部大臣、尚書十三人(外務部總理大臣一人，會辦大臣二人，其中一人兼尚書)中，滿族七人，漢族五人，蒙古族一人。清廷雖然取消了「滿漢各半」的規定，但權力天平傾向滿族貴族的心思昭然若揭。

這一場中央官制改革暴露了清廷高層的矛盾，雖然軍機處保留下來了，但爭鬥並沒有結束，很快，一場更大的爭鬥———「丁未政潮」又拉開了序幕。

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