回歸20年，從「以香港看香港」到「以中國看香港」

香港回歸交接儀式（資料圖）

【編者按】

彈指一揮間，香港已回歸祖國20年。回首20年，香港也曾收穫發展，也曾經歷風雨，但在祖國母親的懷抱里，東方明珠的色彩卻始終不曾黯淡。

本篇文章由全國港澳研究會理事田飛龍撰寫，集中分析「一國兩制」在港實踐20年中取得的成績，同時也面對著不小的挑戰。

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2014年6月，國務院新聞辦發布「一國兩制」在港實踐白皮書，較為系統地回顧總結了回歸17年來的成就與挑戰，提出了「全面管治權」概念作為重構官方之基本法法理學的基礎。自那時起3年多以來，香港社會經歷了錯綜複雜的政治對抗與撕裂，包括「佔中」運動、旺角暴亂、「港獨」宣誓及「青年本土派」崛起，本土分離主義以挑戰「一國兩制」與基本法底線的方式提出未來主義的制憲議題。

香港在回歸20年總體上保持繁榮穩定與高度自治的條件下，其內部之對抗力量亦不斷滋長，利用香港高度自治權提供的言論與行動空間以及香港社會的衝突矛盾，將對抗焦點逐步從爭取「普選」擴展至「二次前途」問題。近日，香港民主黨在其綜合性宣言《站在歷史巨人肩上——民主黨對香港與中國關係的回顧與展望》中對「民主回歸論」做了全面總結，隱含在「港獨」分離勢力刺激與挑戰下的重重危機，更以「普選」作為與「本土自決」力量的一種競爭性力量，顯示出傳統「泛民」面對左右壓力的某種困頓態勢。與之相關，6月12日，「台灣國會關注香港民主連線」在台灣成立，成為「港獨」與「台獨」匯流標誌，值得警惕。

這些挑戰來源於香港的歷史複雜性。從歷史觀來看，部分香港人的身份認同在「殖民史觀」與「本土史觀」之間複雜疊加，唯獨缺失了「國家史觀」，或者說對現實的「政治中國」抱持一種積極不信任。即便以民主黨最新的「民主回歸論」觀之，其中對「政治中國」的誤解與偏見亦比比皆是，更不用說「青年本土派」的激進論述了。

從法理基礎來看，部分香港人對「一國兩制」與基本法的理解將「高度自治」凌駕於「一國」之上，普遍存在抬高《中英聯合聲明》與《香港人權法案條例》以及追求近乎「完全自治」之香港司法獨立的傾向，而罔顧中國憲法與《基本法》的至上性及「一國兩制」內部的主權、安全與發展利益。

從政治生態來看，香港社會長期存在「建制/泛民」二元化格局。近來由於「本土主義」運動之分化效應，導致反對派一分為三，溫和一翼走向中間路線，激進一翼走向本土「港獨」，導致對「一國兩制」與基本法的共識更加薄弱。這些結構性因素在回歸之前就已存在，回歸二十年來未能有效治理，而有助於國家統合的「23條立法」、國民教育及兩地融合等基礎性制度工程或者爛尾，或者嚴重遲緩，反對派對此負有主要責任。

面對香港回歸以來的政治與制度挑戰，中央日益認識到並加強了「依法治港」的制度化運用，對於遏制反對派政治挑戰、維護「一國兩制」與基本法秩序權威、完善基本法憲製程序起到了「制度守護者」和「最終責任人」的作用。在基本法秩序下，香港高度自治，中央管治權通常不直接落地，而以監督權形式存在及發揮作用，其中人大釋法權是中央監督特區政府依法施政及保障基本法全面準確實施的主要制度抓手之一。回歸二十年，中央共行使了五次釋法權，分別是1999年居港權案釋法、2004年政改程序釋法、2005年特首繼任期限釋法、2011年主權豁免釋法以及2016年「港獨」宣誓釋法。這五次釋法充分澄清了香港基本法有關條款的立法原意及規範內涵，監督和指引香港特區政府及法院依法管治和裁判，有效規管了香港基本法上的居港權秩序、政改秩序、特首繼任秩序、主權豁免秩序以及選舉與宣誓秩序。這五次釋法還豐富和完善了基本法第158條基本法解釋機制，使得人大主動釋法、特首提請釋法與終審法院提請釋法成為人大釋法啟動的三種並行模式，這對於監督和制約香港司法終審權對解釋提請程序的消極立場有重要的憲制意義。

2017年5月27日，張德江在紀念香港基本法實施20周年座談會上指出，中央管治權要逐步制度化，基本法理論要體系化。這是對未來治理繼續深化「依法治港」原則的明確導向。回歸二十年實踐證明，「一國兩制」是有機統一整體，簡單放任香港高度自治而不同時進行「一國」的制度建構以及建立「一國」對「兩制」的憲制監督機制，就不能夠保證「一國兩制」與基本法在香港的正確實施。當然，這並不意味著中央管治權將深入香港管治細節，也不意味著人大釋法將頻繁地常態化。中央權力在「一國兩制」實施中的合理角色是「制度守護者」與「最終責任人」，需要優先尊重和支持特區自治機構依法施政，只是在香港自治權難以有效運行及自治行為偏離基本法軌道或者香港社會運動挑戰基本法底線時才會合憲合法地介入。中央管治權是香港基本法上的合法權力，是香港自治憲制的保障性權力，承擔「一國兩制」的最終憲制責任。

除了「依法治港」的理論化與制度化之外，應對挑戰的另外一個重要思路就是經濟互動融合，尤其是「一帶一路」戰略與粵港澳大灣區規劃的帶動與整合。21世紀的香港經濟不可能再安享既往「四小龍」的固有輝煌，也無法持續獲得中國前改革時段的轉口紅利及國際經濟體系的全球化利好，而需要更加依賴國家經濟的現代化與國際化為其提供新的轉型成長空間。同時，一國兩制內含「一國為體，兩製為用」的憲制辯證邏輯，其實質正當性基礎在於香港持續利用自身角色與優勢對國家發展利益作出實質性貢獻。參與「一帶一路」及粵港澳大灣區，是香港繼續證明對國家的有用性及繼續享有高度自治的國家理性基礎，也是統籌解決其困頓於香港本地而無法有效疏解之青年成長、就業與國家認同難題的優選通道。

回歸二十年，香港基本不變，但國家大有變化，成為新全球化的擔綱者。如何積極調整心態重新理解國家，在「本土」與「國際」之間補上國家認同的精神缺環，是未來香港繼續享有高度自治及實踐一國兩制的關鍵。「以香港看香港」在全新的國家發展與全球化態勢下已基本失效，「以中國看香港」應成為包括香港社會在內的中國，思考和拓展「一國兩制」新空間、新路徑的科學視角與方法論。香港如何從「背向國家」轉為「面向國家」，將自身命運繫於國家體系之中而不是與國家相競爭或相敵對，是1997回歸之後深層次的「心理重建」議題。

從 「一國兩制」到基本法，從白皮書到「八三一決定」，從張德江紀念講話到七一慶典時刻，國家日益展現在「一國兩制」實踐中的整合意志與憲制維護者責任，香港需要激發自身的義務感和責任感，來匹配上「一國兩制」對香港的國家理性預設和動態角色期待。我們於近期亦看到政治和解與積極理解國家的香港社會新風，事情正在起變化，我們期待香港社會擺脫「過度政治化」陷阱，從容於社會團結、經濟融合及建立與國家更多的良性互動和信任，成為中華民族偉大復興的正面因素和力量，也為自身的新命運與新身份奠基。

（田飛龍，北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事，海外網特約評論員）

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