山西監察體制改革試點紀實：拿出高質量試點「樣品」

5月15日，山西運城市委常委、市紀委書記、市監委主任李曾貴(中)同執紀審查人員一起研究討論留置案件。 沈紅星 攝

3月30日，對於大多數人而言，只是一個普普通通的周四。但對於山西而言，卻註定要在其改革發展史上留下濃墨重彩的一筆。

當天，隨著太原市監察委員會掛牌組建，山西11個市、119個縣(市、區)全部成立監察委員會，率先在全國完成省市縣三級監察委員會轉隸組建工作。

「深化監察體制改革、設立監察委員會，就是要整合分散的反腐敗力量，擴大監察範圍，實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，這既是對黨的監督的強化，也是對黨的領導的實化。」山西省委書記、省人大常委會主任駱惠寧表示，山西將擔當好中央賦予的這項重大改革使命，拿出高質量的試點「樣品」，為改革全面鋪開和制定國家監察法提供實踐基礎。

加強組織領導，形成改革合力

2月3日，春節假期後第一個工作日，古老的三晉大地依然瀰漫著濃濃的年味，省委書記駱惠寧卻已然忙碌起來。這一天，山西省委在晉城召開一場特殊的會議——市縣監察體制改革試點工作推進會，吹響了農曆新年深入推進監察體制改革試點工作的號角。

深化國家監察體制改革，堅持黨的集中統一領導是根本保證。新年伊始的這場推進會，只是山西省委牢牢扛起主體責任、切實加強組織領導的一個縮影。

「省委對試點工作負總責，各級黨委要真正擔負起主體責任。」開展試點工作以來，駱惠寧一再強調，山西縣以上黨委書記要全力當好本級「施工隊長」，而他的責任則是當好「山西施工隊長」，根據中央方案精細施工，把工程高標準、高質量拿下來。

改革伊始，山西省委即成立深化監察體制改革試點工作小組，省委書記駱惠寧任組長，省委副書記黃曉薇任第一副組長，省委組織部、省紀委主要負責人，省人大黨組副書記，省檢察院檢察長任副組長，領導小組下設辦公室，成立綜合組、法律組、組織組和市縣指導組，有序推進各項工作。

隨後，山西以中央方案為依據，經反覆討論研究，先後18易其稿，制定出台《山西省深化監察體制改革試點實施方案》，確立了轉隸開局、平穩過渡、逐步深化、規範高效的思路，作出了第一步重點抓「轉隸」、第二步重點抓「建制」的兩步走安排。

每個重大改革事項都嚴格按程序進行，經省委常委會研究決定後施行——這是《實施方案》的明確要求。黃曉薇介紹，山西省委書記先後5次主持省委常委會、2次主持省委全委會進行研究，不斷深化動員和作出改革部署;省改革試點工作小組先後5次召開會議，及時協調解決重要問題。

在擔負總責的同時，山西省委堅持一級抓一級，一級帶一級，推動全省形成黨委牽頭抓總、紀委主抓直管、各相關領導機關和相關部門協調配合的工作格局。

省紀委細緻謀劃、具體操作，先後19次召開專題會議研究改革工作，紮實做好改革試點方案的組織實施和具體落實。

省委政法委牽頭建立支持配合改革試點工作聯席會議制度，在省深化監察體制改革試點工作小組領導下開展工作，承擔黨委協調解決監察委員會與政法機關存在分歧的制度性、政策性問題的職責。

省檢察院在積極做好職能與人員劃撥工作的同時，根據省政府統一協調安排，將辦公樓9至12層提供給省監委，解決了省監委辦公地點緊缺的問題。

在省委領導下，山西市縣兩級黨委也都成立了黨委書記擔任組長的改革試點工作小組，加強組織領導，周密安排部署。

晉中市委先後8次組織召開改革試點工作會議，傳達上級精神，專題研究解決問題、部署工作。晉中市委書記胡玉亭表示，黨委書記作為第一責任人，必須將改革試點工作牢牢抓在手中，履行好首責、主責、全責。

「山西發展相對滯後，但改革決不能落後。」駱惠寧表示，山西各級黨委書記爭當改革促進派和實幹家，防止原則性領導，加強調研，破解難題，確保了黨的領導堅強有力。

注重思想引導，凝聚改革共識

山西省太原市學府街96號，是山西省委黨校所在地。正在攻讀省委黨校在職研究生學歷的左權縣委常委、縣紀委書記、縣監委主任李學文，每隔一段時間都會來這裡一趟。但去年12月2日的那次，卻非同尋常。

當天，山西省委在這裡舉辦了為期兩天的全省深化監察體制改革試點工作培訓會，省市縣三級黨委書記、紀委書記、檢察長共420人參加，省委書記作培訓講話。李學文直言，工作這麼多年，他還是第一次參加如此高規格的會議。

「監察體制改革涉及面廣、政策性強，只有凝聚起廣泛的共識，才能確保平穩有序推進。」省委常委、省紀委書記任建華1月18日當選省監委主任。他介紹，這次培訓會的目的，正是進一步統一思想、加強引導、解疑釋惑，凝聚擁護改革、支持改革、投身改革的磅礴力量。

試點工作啟動以來，這並不是山西第一次召開這樣的會議。早在去年11月，山西省改革試點工作小組即召開省級涉改機構處以上幹部及市縣紀委書記、檢察長視頻會議，傳達學習有關精神，聽取意見建議。

撤銷監察廳(局)、預防腐敗局、檢察院反貪污賄賂局等部門，將相關職能整合至監察委員會，建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，是深化國家監察體制改革的目標。能否平穩有序做好轉隸工作，特別是思想引導工作，關係改革的成敗。

「轉隸是 過河 的橋和船，必須把橋搭好、把船造好。」任建華表示，山西把加強思想政治工作貫穿轉隸始終，反覆強調改革不是誰整合誰，而是監察機關、檢察院涉改三部門共同轉隸，要求涉改部門積極引導廣大幹部跳出思維定式，真正把思想認識統一到中央決策部署上來。

「思想工作很細緻，做到了心坎里。」和順縣檢察院轉隸幹部王文崗告訴記者，轉隸過程中，僅縣委書記就三次找他談話，徵求意見，開導思想。對只有在提拔正科級幹部時才被縣委書記請去談過一次話的王文崗而言，「這簡直就是破天荒的事情」。

除了打牢思想基礎，山西還突出一個「實」字，努力做好轉隸其他基礎性工作。改革伊始，省紀委會同省委組織部、省檢察院、省編辦等單位，對全省範圍涉改機構編製、幹部人數等進行核實，對每名同志的年齡、身份、職務、職級、學歷等3萬餘條信息進行匯總梳理，為轉隸工作提供了有力支撐。

在省委政法委的統籌指導下，省檢察院制定《全省檢察機關人員轉隸工作方案》，明確在同步推進司法體制改革中，不影響轉隸人員薪酬待遇等政策的落實，進一步打消了轉隸人員的思想顧慮。

「截至3月30日，山西檢察系統反貪、反瀆及職務犯罪預防三部門共劃轉編製2224個，實際轉隸1884人，沒有發生一例負面事件。」山西省紀委組織部副部長萬勇表示，這為監察體制改革打下了堅實的組織人事基礎。

強化調研督導，保證改革質量

3月8日，古城平遙，再過2天，這座歷史文化古城就將迎來歷史性一刻——掛牌成立監察委員會。當準備工作緊鑼密鼓進行之時，任建華來到這裡，對相關工作進行調研指導。

對平遙縣委常委、縣紀委書記、縣監委主任齊宏亮而言，任建華的到來並沒有讓他感到意外。之前，在該縣監察體制改革的關鍵環節、重要節點，上級紀委監委領導已經6次深入該縣指導工作，有力促進了該縣監察體制改革工作順利開展。

「改革越往下走，問題就越複雜、越具體，改革是否成功，實踐中的問題探索和解決得怎麼樣，很大程度上取決於縣一級。」3月7日到11日一直在市縣調研的任建華表示，山西始終注重對市縣改革的統籌指導，確保各項改革不折不扣落到實處。

去年12月，在省級改革全力推進的同時，山西即確定「省級先行，市縣壓茬推進」的思路，著眼市縣改革提前謀劃，組成3個調研組，利用半個月時間，分赴全省11個市22個縣(市、區)，開展了2輪調研指導工作。

「調研中共開展個別談話700餘人次，這一數字佔到全省市縣兩級檢察機關涉改人員的29.51%;召開集中座談33次，調閱了大量工作資料。」萬勇介紹，「這2輪調研基本摸清了全省11個市深化改革的基本情況，列出4個方面10大項具體問題，並一一指導推動解決。」

在這次調研的基礎上，山西形成《關於市縣深化監察體制改革試點工作的指導意見》，根據各市人代會召開時間的實際，明確4個市採取「先縣後市」、7個市採取「先市後縣」的辦法進行，明確市一級試點方案報省里審批，縣一級試點方案報省里審核，為改革全面鋪開提供了遵循。

根據既保進度、又保質量，成熟一家、掛牌一家的目標，山西省紀委監委還建立班子成員聯繫指導市縣改革試點工作制度，深入市縣調研督導，對轉隸過程中市縣監委內設機構設置、談話室設置、節儉辦事等提出明確要求，對建制工作作出具體安排。

經過一段時間的努力，以省市縣三級監察委員會正式掛牌運行為標誌，山西改革試點工作邁出堅實的一步，整體轉入抓全面建制、抓規範運行、抓總體實現改革試點目標的新階段。

「這一階段任務更重、要求更嚴、工作更細、標準更高，也是真正檢驗改革成效的階段。」駱惠寧表示，監察體制改革遠不是簡單組建機構，而是要探索一種全新的體制和路徑，「山西將繼續發揚改革精神，積極探索實踐，確保把制度優勢轉化為治理效能。」

做好深度融合大文章

4月14日20時許，在公布對山西煤炭進出口集團有限公司原董事長郭海採取留置措施24小時後，山西省紀委監委網站又公布了運城市監察委員會對運城市林業局調研員張馳、運城市水務局防汛抗旱指揮部辦公室主任衛典臣採取留置措施的消息。

在這兩起留置案件調查期間，運城市委及時聽取案件進展情況彙報，研究案情、分析難點、提出對策，並責成專人就辦案安全、審查措施使用等進行實地督導。

這是山西各級黨委在監察委員會組建完成後，將紀檢監察工作牢牢抓在手裡的一個體現。山西省委書記、省人大常委會主任駱惠寧表示，山西將旗幟鮮明堅持黨的領導，通過深化監察體制改革，整合力量，收指成拳，形成合力，深入推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，加快構建良好政治生態。

進一家門、成一家人、說一家話、干一家事

山西省監察委員會掛牌成立後，省委常委、省紀委書記、省監委主任任建華便給自己定下了一個特殊「規矩」：每到午飯時間，就在機關食堂專門尋找檢察院轉隸幹部吃飯聊天。他想著趁中午這點間隙，多了解下轉隸幹部的思想動態，指導他們儘快進入工作角色。

「完成轉隸組建，僅僅是改革試點邁出了第一步，站穩了第一個台階，形成工作合力還有很長的路要走。」任建華表示，他們著眼於「收指成拳、聚同化異」，在主動融合、全面融合上下功夫，加強與轉隸幹部的談心，「只是自己分內的一件小事」。

圍繞「機構與職能相協調」的原則，山西省紀委、監委增設兩個紀檢監察室，暫時負責調查貪污賄賂和失職瀆職等問題;省檢察院職務犯罪預防處納入省紀委、監委宣傳部，成立預防處;反貪局偵查指揮中心辦公室納入案件監督管理室，成立案件信息處。

在此基礎上，省紀委、監委根據「人員安排即實現初步融合」的目標，綜合考慮幹部的年齡結構、專業背景等因素，按照人崗相適、因事擇人、結構搭配等原則，對省檢察院轉隸幹部與紀委幹部作出了整合安排。

「目前，省檢察院轉隸62人中，除1人任省監委委員外，49人安排在監督一線部門，12人安排在綜合部門，紀委幹部同步調整24人。」山西省紀委組織部副部長萬勇表示，不論是紀委幹部還是檢察院轉隸幹部都是監委的「新兵」，「我們堅持對兩方面人員同等對待、同等關愛，不斷強化 進一家門、成一家人、說一家話、干一家事 的意識。」

1月19日，就在掛牌成立當天，山西省監委先後召開第一次幹部大會和領導班子第一次會議。下午，組織全體幹部進行了第一次政治學習，集中觀看了專題片《打鐵還需自身硬》。

深化國家監察體制改革，整合反腐敗力量，不僅是面上機構、人員的整合，更在於執紀與執法的統一。山西省紀委、監委立足實現監督執紀問責和監督調查處置的有機融合，著力抓好黨章黨規黨紀、憲法法律法規多層次、全方位的學習，推動形成執紀執法既分離又銜接、監督監察既獨立又統一的全新理念。

「今年的培訓計劃是往年的2倍多，僅省級層面就計劃培訓近3000人次。」萬勇介紹，春節後上班第一天，他們便組織全體幹部進行了一次集體學習。

「檢察工作業務性強，以前從事反貪，核心就是發現線索、固定證據、強化審訊，以儘快突破案件;而現在則要更多從政治上考慮工作，把握 樹木 與 森林 的關係，把紀律挺在前面。」省檢察院轉隸幹部王芳表示，系列培訓非常必要，為轉隸幹部主動履職、正確履職、充分履職打下了基礎。

把「建章立制」貫穿改革全過程

近段時間以來，山西省紀委、監委第十紀檢監察室的同志，一直忙得不可開交。備受矚目的郭海案，正在他們的負責下全力突破。儘管是省監委「第一案」，但由於配套制度的指引，相關工作有條不紊，監委12項調查措施中已有9項依照程序使用，案件審查也取得了重大突破。

開展試點以來，山西始終把「建章立制」貫穿改革全過程，基本建立起以山西省紀委監委機關執紀監督監察工作試行辦法、審查措施使用規範、執紀監督監察工作流程圖、執紀監督監察常用文書等為內容的「4個一」工作制度。正是這套制度體系，為郭海案審查工作提供了基本遵循。

「 4個一 制度在把准吃透《監督執紀工作規則》精神的基礎上，對線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理及監督管理等關鍵環節及工作流程進行了梳理細化，對監委12項調查措施的使用和55種常用文書進行了規範。」任建華介紹，這基本解決了紀委監委合署辦公後的紀法銜接問題，為監委履行監督調查處置職責打下了制度基礎。

據介紹，全省各級監委成立以來，共處置問題線索6535件，立案2156件，結案1905件，處分1887人，組織處理1191人，移送司法機關5人。其中，省監委共處置問題線索68件，立案19件，結案12件，處分9人，組織處理41人。

「建章立制」過程中，山西根據中央改革試點要求，就留置措施的審批許可權、工作流程和方式方法，進行了重點探索。

遵循慎用、少用、短用的原則，《山西省紀委監委機關審查措施使用規範》在第八章對留置的適用對象和使用條件、留置場所和時限、審批許可權和程序、留置場所的安全保障、被留置人合法權益保護等作了系統規範。

根據規定，省監委確需採取留置措施的，應提交省監委執紀審查專題會議研究決定，並由案件監督管理室報中央紀委備案;使用留置措施，應當在指定的專門場所實施，提前做出安全預案，與被留置人談話、訊問，應在專門談話室進行;使用留置措施時間不得超過90日，特殊情況下經批准可延長一次，時間不得超過90日。

依紀依法、保障權利，是山西探索使用留置措施的基本原則。山西省紀委、監委第十紀檢監察室有關負責人說，在郭海案中，他們嚴格維護被留置人的人身權、財產權和申辯權等合法權益，專門為郭海制定了合理的日常起居計劃，嚴格按計劃進行調查和訊問，充分保障了郭海的飲食和必需的休息時間。

除了探索留置措施，山西各級監委還堅持應試全試，全面行使全國人大授權的12項調查措施，包括談話5652人次，訊問114人次，詢問2358人次，查詢1697人次，凍結5人次，調取1329人次，查封2人次，扣押46人次，搜查10人次，勘驗檢查2人次，鑒定18人次，留置9人次。

在構建監察業務內部運行機制的同時，山西還把加強監委內部監督制約擺在突出位置來抓，探索執紀監督和執紀審查部門分設，建立起執紀監督、執紀審查、案件審理相互協調、相互制約的工作機制。

「改革後，省紀委、監委共設10個紀檢監察室，其中1至8室為執紀監督部門，9至10室為執紀審查部門。」山西省紀委案件監督管理室副主任賀志剛表示，執紀監督室負責聯繫地區和部門的日常監督;執紀審查室沒有固定聯繫地區，根據「一次一授權」，負責初步核實和立案審查。

打通監察與司法銜接的通道

自從郭海被立案審查後，一些聽到風聲的重要涉案人便「失聯」了。然而，審查組的同志並沒有手足無措。經嚴格審批，他們通過省紀委案件監督管理室向公安機關發出協助查找的通知，在公安機關的配合下，一些涉案人已經到案接受調查。

公安機關在監委查辦職務犯罪案件中承擔著大量的協助配合任務，查詢、查封、扣押、搜查、勘驗檢查以及採取技術調查、限制出境等工作，都需要公安機關支持配合或具體執行。山西省紀委、監委第十紀檢監察室有關負責人告訴記者，山西已經出台相關規定，明確了公安機關支持配合監委工作的相關事宜，這為查處郭海一案提供了高效率、高質量的保障。

「探索建立監察委員會與執法機關、司法機關的協調銜接機制，是中央交給改革試點地區的重要任務。」山西省委副書記、省委政法委書記黃曉薇表示，山西省委將構建「法」與「法」協調銜接機製作為改革任務落地的關鍵環節來抓，由省委政法委成立「工作專班」，統籌法、檢、公、司各部門，經過大量調研、論證，緊密對接省監委出台的「4個一」制度體系，形成了省委政法委「工作意見」為統領，法、檢、公、司「銜接辦法」為主體，共10個試行文件組成的「1+4」制度體系。

實現查辦職務犯罪案件的順暢高效有序銜接，是這一制度體系的關鍵一環。根據規定，山西各級監委對職務犯罪案件調查終結移送後，由各級檢察機關案管中心受理分流案件，偵監部門審查決定是否採取強制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。

「對監委移送的案件，如果檢察機關認為案件事實不清、證據不足的，可以退回監委補充調查，並擁有決定不起訴的權力。」山西省檢察院有關負責人表示，在查辦職務犯罪案件中，監委與檢察機關是互相配合、互相制約的關係，「監委對檢察機關的不起訴決定，也有相關的複議程序。」

審判是辦理職務犯罪案件的最後一環，案件事實是否清楚、證據是否紮實確鑿，最終要接受法庭的檢驗。山西省委政法委指導省高院專門制定《職務犯罪案件證據收集指引(試行)》，規範了每一類證據收集、固定、運用、保存的方式和標準，並對非法證據庭前會議排除、留置期限折抵刑期等問題進行了明確。

「監委一些幹部特別是長期從事紀檢工作的幹部，對職務犯罪案件調查取證的方向和標準把握不夠，而以審判為中心的刑事訴訟制度改革啟動以來，刑事案件的證據標準卻更加嚴格。」山西省紀委案件審理室主任楊宏表示，省高院出台的這一制度非常及時，為監委調查取證和檢察機關審查證據提供了指引。

除了上述規定，山西省司法廳還制定出台《司法行政機關支持配合監察委員會查辦案件工作辦法(試行)》，對司法鑒定、調查詢(訊)問在押罪犯等問題作出了明確。

「集中統一、權威高效，是檢驗改革試點工作是否成功的主要標誌。」黃曉薇表示，「1+4」制度體系緊緊圍繞這一本質要求，體現了黨對反腐敗工作的集中統一領導，體現了政法機關與監委在職務犯罪案件查辦工作中的順暢、高效、有序銜接，體現了查辦職務犯罪案件政治效果、法律效果和社會效果的有機統一。

目前，山西省正在對建立監察官制度進行探索。

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