蒙住眼，因為剁手難──為什麼大一統的中華帝國晚期越來越「輕徭薄賦」，也越來越腐敗

本文為「量化歷史研究」第163篇推送

1720-1758年的清朝疆域

（圖片來源於網路）

一、問題和文獻綜述

為什麼在中華帝國晚期（以清代為典型），國家的汲取能力（正式稅收佔總收入的比重）日趨式微，而君主對建立一支高薪廉潔的現代官僚隊伍和透明的徵稅制度態度消極，放任大小官員從附加稅中獲取他們的各種規費禮金，對「一年清知府，十萬雪花銀」聽之任之？為什麼在重大災荒和外來軍事威脅面前，國家訴諸於捐納、報銷和對官員商人的臨時性攤派來為戰爭和賑災融資，而不是通過公債市場在時間維度上平滑國家的財政開支？

我們當然不能簡單強調統治者在建立制度時，「用道德來代替數目字管理」，也不能把這歸因於君主的不負責任和大小官吏的貪婪，或者「既得利益集團」阻撓任何改革，因為這些都是問題的結果而不是原因。

清朝官吏行酒令圖（圖片來源於網路）

而新政治經濟學最近的研究給我們提供了一個似是而非的答案：大一統。

在Tilly (1990)、Wong and Rosenthal (2011)和Dincecco (2014) 看來，中國（以及歐亞大陸的古老帝國們）的問題在於「一統」，而歐洲近代早期多國競爭的地緣政治形勢給君主們帶來了增收的激勵和還錢的約束，引發了財政革命和金融革命，增強了（倖存）國王們的汲取能力和借貸能力。

而另一些學者則更強調「大」，Stasavage (2016)認為議會對王權的實際制約和疆域大小成反比；Sng (2014) 認為中華帝國的廣闊疆域意味著更為嚴重的君主和官僚之間的委託-代理問題或者說信息約束，所以國家只能「輕徭薄賦」，而容忍代理人徵收苛捐雜稅。根據這個理論，之所以「用道德來代替數目字管理」，是因為中國太大，數目字管理成本太高。

以上兩派理論各自側重故事的不同方面，疆域大小和地緣政治環境是外生給定的，一旦二者給定，君主對官僚的監察能力也就是給定的。但縱觀中國歷史，即便是在清代以內，疆域大小（包括對邊疆的治理模式）也是不斷變化的，對官員的監察能力的大小（包括監察的機構、制度和手段）也並不是疆域大小的單調函數，更不用提監察的頻率和懲罰的嚴厲程度了。正如雍正最愛跟臣僚講的一句話，「有治人，無治法」，監察能力不是「能不能」的問題，而是「為不為」的問題。所以，真正要問的問題是，為什麼「能而不為」？

在馬德斌和Rubin (2017) 最新的工作論文中，作者引入了可信承諾問題，探討了為什麼君主不願意投資於對官員的監察能力。君主在內生的國內造反風險和外生的軍事入侵和災害風險之間權衡。對於不受限制的專制君主，監察能力是一把雙刃劍，一方面它可以遏制官員徵收附加稅的攫取之手，降低王朝被老百姓造反推翻的風險，但另一方面它也增強了君主自己對官員合法收入的攫取之手，挫傷了代理人完成徵稅職責的激勵，降低了國家抵禦外敵入侵和災害的能力。對君主而言，把自己的眼睛蒙起來也意味著把自己的攫取之手綁起來。因此，對打工仔們的腐敗行為刻意容忍反而是理性的選擇，甚至可以看做是「效率工資」。這一理論洞見把信息不對稱問題和可信承諾問題納入了統一的分析框架。

二、模型和推論

下面介紹馬德斌和Rubin (2017)的模型假設和推論。這是一個典型的不確定條件下的委託-代理模型。在基準模型中，在每一個時期，有和平和外敵入侵兩種可能的狀態。君主和官僚在每一期進行一個三階段博弈，得到一個子博弈完美混合策略納什均衡。

不難看出，君主在制定稅率時面臨著一個基本的兩難處境： 如果把正式稅率和上繳率定得太高，國內危機（老百姓造反）的概率會更大；如果把稅率定得太低，則不足以應對外敵入侵。假設沒有信息不對稱和可信承諾問題。意識到君主能毫無成本地施行監察，官員就不會徵收附加稅，君主不會監察和懲罰官員，而模型的均衡解將使得減少國內危機的邊際好處和增加外部危機的邊際成本相等，此為最優(first best)情形。

然而，給定信息不對稱問題和可信承諾問題，君主的均衡決策不是最優的，而是次優的(second best)。首先來看信息不對稱問題，由於存在正的監察成本，君主的最優決策是監察概率小於1，並且容忍附加稅，從而造反成功的概率高於最優情形，這對於絕對專制和受限君主皆然。

再來看可信承諾問題：絕對專制下的君主，還必須考慮到官員由於其合法收入也有可能被君主沒收，因此他「不撂挑子，繼續打工」的激勵更小。因此，其他條件不變的情況下，和受限君主比起來，專制君主將不得不考慮官員更緊的參與約束，允許更高的附加稅收入作為對官員的風險補償，以換取外敵入侵時他們為自己效命。同時，君主只能制定更低的正式稅率，並從官員手中收更低比例的正式稅。

三、拓展和歷史證據

作者對基準模型的第一個拓展，是把監察成本m作為君主的決策變數：君主可以投資c(m)於降低監察成本。對於受限君主，投資於此是有好處的：更低的監察成本帶來了更低的附加稅和老百姓造反的概率，而這樣做的損失是降低了代理人不撂挑子的激勵，損害了戰時抵抗外敵的能力。而對於專制君主，增強監察能力，雖然會降低附加稅率和老百姓造反的概率，但是對於官員不撂挑子的激勵損害更大，意味著外敵入侵時國家的汲取能力和抗風險能力受到更大的損失，是得不償失的。這種機制的動態效果，長期來看，將導致國家能力的分流 (divergence),專制政權越來越作繭自縛，而權力制衡的制度給統治者提供了建立清廉高效的現代官僚制度的激勵。

正如我們看到的，清代的大多數時期，徵收附加稅在一定的限度內是被默許的，其收入和支出由潛規則支配，而不受正式經制管控。不管在中央還是地方，監察機構越來越被納入常規政府部門。中央政府對貪腐行為的整治是運動式的，而不是制度化的。懲治是選擇性的，而不是一視同仁的。而緊急事態下的財政主要靠(1) 單方面提高地方正式財政收入的上繳比例，(2) 動用地方財政收入的養廉銀部分用于軍需和賑災，(3) 利用官員的捐納和商人的報效。而形成鮮明對比的是，歐洲近代早期的城邦國家，和宗主國達成了不代表不納稅的協議，不用擔心他們的財政收入會被君主肆意剝奪，徵稅過程也比較公開和透明，也使得他們能以正式稅收為抵押發行公債，在競爭性的借貸市場上融資。

作者對基準模型的第二個拓展是考慮國家擴張疆域的衝動。要征服和監察一塊新的領土，君主要考慮支付軍費，支付額外的監察成本(往往比既有領土更高)，而回報是從新的領土徵收的稅負。更重要的是，征服一塊新的領土會降低外敵入侵的概率。現在比較一下專制君主和受限君主。政府財政收入隨著監察成本提高，而專制君主在外敵入侵時徵稅能力較弱，這意味著專制政府有更強的動機把外敵入侵的威脅內部化。所以，當監察成本足夠小的時候，受限君主相較專制君主更有動機擴張領土，因為它從征服中得到的財政收入比較大。而當監察成本比較大的時候，專制君主更有動機擴張領土，因為雖然他從新領土的財政收入比較小，但是從外敵入侵內部化所得的收益非常大。

這個結論可以部分地解釋為什麼英國和荷蘭等代議制國家傾向於徵服給他帶來更多經濟收益的地區（比如印度和西印度群島），而大清國則把注意力放在西北邊境，通過多次統一戰爭把內亞草原納入帝國版圖。在這個視角下，新清史研究提出的所謂清帝國的「內亞走向」，不過是統治者長治久安目標下的最優決策，而不應歸因於滿族統治者文化上更認同內亞草原民族。

《平定準噶爾回部得勝圖》之《凱宴成功諸將》，繪製了乾隆帝在紫光閣宴請西征將士慶祝凱旋的場景（圖片來源於網路）

這和歷史學家Zelin (1984)的觀點不謀而合。在《州縣官的銀兩》這本書里，她探討了火耗歸公改革的前因後果。雍正試圖把附加稅納入省級預算管理，並以養廉銀和辦公經費的形式返還給官員，以控制附加稅的規模，減輕納稅人的負擔，並增強省財政的財政資金。但由於缺乏制約中央權力的制度，乾隆即位後，中央財政開始干預火耗的收支，導致改革成果付諸東流。這表明即使不存在信息不對稱問題，用附加稅合法化一勞永逸地解決委託代理問題的努力也是不可能實現的。

Liu and Hao (2017)的工作論文利用各省推行改革的時間差異、火耗提解的程度差異和不同天氣狀況下的賑災表現，研究了改革對於納稅人負擔的影響、省財政支出的影響，以及政策效應持續的時間，對Zelin提出的命題給予了實證支持，也為馬德斌和Rubin (2017) 提供了一個生動的註腳。

總的來說，在越來越多的探討國家能力和大分流的文獻中，該文提供了一個全面精深的政治經濟學視角的多重均衡理論：君主受限國家將越來越呈現韋伯意義上的現代化，走向向海洋擴張的道路；而君主專制國家將在向內陸擴張、輕徭薄賦、容忍腐敗的道路上越走越遠。如果不從根本上改變君主和官僚的關係（當然這個關係投射到社會就是官和民的關係），任何局部的、暫時的反腐行動都不過是零敲碎打，是對「穩態均衡」的註定要回歸的些微偏離。

文章來源：Debin Ma and Jared Rubin,The Paradox of Power: Understanding Fiscal Capacity in Imperial China and Absolutist Regimes, London School of Economics and Political Science Department of Economic History WORKING PAPERS NO. 261, March 2017.

原文鏈接：請點擊左下方【閱讀原文】

「量化歷史研究」公眾號由陳志武（耶魯大學終身教授、香港大學馮氏基金講席教授）和龍登高（清華大學社科院經濟研究所教授）及其團隊負責。以嚴肅而又不失活潑的方式，向廣大學界和業界朋友，定期推送有關七大洲五大洋的量化歷史研究經典文獻和前沿文獻。本賬戶同時作為「量化歷史講習班」信息交流平台，向大家及時發送講習班的最新信息和進展。喜歡我們的朋友請搜尋公眾號：QuantitativeHistory，或掃描下面二維碼關注。

關注訂閱號的同時，我們也誠邀八方學人發送電郵建言獻策。「量化歷史研究」旨在凝聚一批對歷史研究有激情、有熱情的朋友，共同推動以量化的方法研究經濟史，金融史、政治史、社會史、文化史等各類歷史題材，分享觀點，共享資料。我們的郵箱：lianghualishi@sina.com。期待您的聲音！

輪值主編：黃英偉 責任編輯：彭雪梅

點擊「閱讀原文」查看英文原文

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！