「滿洲國」承認問題與國民黨的對日政策

1932年3月1日，《滿洲國建國宣言》在瀋陽發表；3月9日，溥儀就任偽滿「執政」的儀式在長春舉行。偽滿洲國正式建立了。「新」國家的成立，首先面臨著國際上的承認問題。有關承認的國際法制度，在當時已日趨完善。關於國際承認的性質，向來有「宣告說」和「構成說」兩種學說。現在的國際法教材或者對這兩種學說進行折中，或者傾向於「宣告說」。比如，程曉霞主編的《國際法》就寫到：「宣告說比較接近於事實而較為合理，現已獲得大多數學者的支持。」[1]為什麼支持「宣告說」的教材更多呢？這和新中國國際承認的實踐有關。至1950年10月1日，世界上只有17個國家承認新中國，其中6個是資本主義國家。到1970年代初，世界上承認台灣當局的國家還是比承認新中國政府的國家多。所以，大陸學者贊成「宣告說」，潛在的含義是：我國的國際法主體地位不取決於承認中華人民共和國政府的國家的數量，這一地位自1949年10月1日起已經牢固地確立。

然而，本文認為，「構成說」更為接近現實。所謂「構成說」，就是一個國家只有經過承認，才能成為國際法主體。倘若當時世界上多數國家承認了偽滿，那麼，中國東北就長期被分裂出去了，當然，這不可能成為現實。再就新中國的承認實踐而言，如果長時期內，承認中華人民共和國政府的國家一直很少，那麼，我國在國際舞台上的地位和作用將受到極大限制。

承認問題關乎國家生存發展，所以，近代以來，國際上的新國家與新政權成立之初，都積極爭取承認。偽滿洲國這樣的傀儡政權也是如此。

1932年3月12日，偽滿洲國外交總長謝介石向17個國家發出「對外通告」，希望建立正式的外交關係。這些國家包括：日、英、美、法、德、意、蘇聯、澳大利亞、比利時、丹麥、荷蘭、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、葡萄牙、捷克。通告的國家，除列強和蘇聯外，主要是歐洲新興的獨立國家。在通告中，謝介石闡述了偽滿洲國的「對外交往的原則」，其中包括：「本政府將依據國際法及準則履行中華民國與外國締結條約所規定應盡之義務及應忠實履行之義務；本政府決不侵犯滿洲國範圍內外國人民獲得的權利並將充分保護外國人之人身財產安全；滿洲國對外國人從事經濟活動將奉行門戶開放原則。」[2]第一項原則涉及到條約的繼承。這三項原則的核心內容是，列強在中國東北的利益絕對不會因為偽滿洲國的成立而受到損害，但所謂「門戶開放」，實際上只是掩人耳目的說辭。

滿鐵調查部作為日本侵略者的調查和政策諮詢機構，在1932年7月提出：「母國中華民國如果承認分離團體滿洲國，就等於放棄了各國承認滿洲國時的抗議權，就等於承認了(滿洲國的建立)與《九國公約》第一條尊重和保護中華民國的主權與領土完整並不抵觸。在滿洲國的承認問題上，帝國應採取如下政策：

一、努力使和滿洲國有緊密利害關係的國家如蘇聯在事實上承認。

二、努力造成中華民國在事實上承認滿洲國的事態。

三、促成滿洲國加盟國聯。」[3]

日本為了使偽滿洲國得到國際承認，的確是從上述三方面努力的。此外，還包括日本對偽滿洲國的承認和其他國家對偽滿洲國的承認。按照上述政策，迫使中國在事實上承認偽滿洲國是日本外交的努力方向。

辛亥革命以後，中國對內長期軍閥混戰，對外依然受列強宰割。1928年底張學良政權的「東北易幟」，使國民黨在形式上完成了中國的統一。面對日本在東北地區的侵略，國民政府態度複雜，先是為避免和日本全面開戰而推行「攘外必先安內」政策，繼而採取「一邊抵抗、一邊交涉」的方針。雖然30年代初，國民政府內部有大量親日派(汪精衛為核心)把持重要位置，但他們和蔣介石維持著合作關係，一度形成汪精衛主管行政，蔣介石主管軍事的局面。在對外問題上，親日派一邊高唱和平解決中日爭端的調子，一邊「堅守」著不承認偽滿洲國的底線。蔣介石面對國民黨各派系和工農革命武裝的挑戰，基本上無暇顧及東北，最終採取了凍結東北問題的政策。

在當時，1922年2月6日華盛頓會議上籤訂的《九國公約》是維護中國主權與領土完整最重要的國際法依據。《九國公約》第一條規定：

「除中國外，締約各國協定：

尊重中國之主權與獨立，及領土與行政之完整；

給予中國完全無礙之機會，以發展並維持一有力鞏固之政府；

施用各種之權勢，以期切實設立並維持各國在中國全境之商務實業機會均等之原則；

不得因中國狀況，乘機營謀特別權利，而減少友邦人民之權利，並不得獎許有害友邦安全之舉動。」[4]

偽滿洲國宣告成立後，1932年3月，《中華民國外交部工作報告》嚴正指出：「日軍非法侵佔東北各地，顯系破壞中國領土行政之完整，故在該項日軍未撤退期間，中國政府對於在該處建立所謂獨立或自主政府之舉動，及令中國人民參加此種傀儡之組織，仍絕對不能承認，應由日本政府負其全責雲。」[5]

日方侵佔東北後，下一個目標就是華北。1933年1月3日，日軍侵佔山海關，熱河全境危險。1月21日，日本外相內田康哉在貴族院作外交方針演說時宣稱：熱河省為滿洲一部分，並且表示：「張學良麾下之正規軍有越過國境而進入熱河省之模樣。根據《日滿議定書》，屬於滿洲國領域之地方治安維持，固須兩國共同負責，故所謂熱河問題，乃純然為滿洲國內部問題。」[6]82為其侵略熱河大造輿論。

1933年，國民政府進行了改組。外交部長羅文干被解職，汪精衛接任，唐有壬任外交部次長。1934年，汪精衛的親信高宗武擔任亞洲司司長。這種外交人事布局和中國的對日政策是密切相關的。但是，在偽滿洲國承認的問題上，包括親日派在內的國民政府，態度非常堅決。因此，這一問題根本無法列入中日談判的議程。於是，日方採取迂迴戰略，希望能夠促成中國對偽滿的間接承認。雙方的外交戰，主要圍繞《塘沽協定》和山海關內外的通車、通郵問題進行。

在熱河全境淪陷，中日戰火不斷的情況下，國民黨當局的底線仍未動搖。親日派的核心人物汪精衛致電負責與日本談判的北平政務整理委員會委員長黃郛：「除簽字於承認偽國，割讓四省之條約外，其他條件皆可答應。」[7]

1933年5月31日，中國軍方代表熊斌與日方代表岡村寧次簽署《塘沽協定》。日方希望通過這個含混不清的文件，迫使國民政府間接承認偽滿洲國。國民政府則希望通過派軍方代表簽字，來淡化這個協定的政治意義。《塘沽協定》規定：

一、中國軍隊一律迅速撤退至延慶、昌平、高麗營、順義、通州、香河、寶坻、林亭口、寧河、蘆台所連之線以西、以南地區。爾後，不得越過該線，又不作一切挑戰擾亂之行為。

二、日本軍為證實第一項的實行情形，隨時用飛機及其他方法進行監察。中國方面對此應加保護，並給予各種便利。

三、日本軍如證實中國軍業已遵守第一項規定時，不再越過上述中國軍隊的撤退線繼續進行追擊，並自動回到大致長城一線。

四、長城線以南，及第一項所示之線以北、以東地區內的治安維持，由中國方面警察機關擔任之。上述警察機關，不可利用刺激日軍感情的武力團體[8]。

《塘沽協定》使中國喪失了對華北大片領土——冀東的主權。日方卻可以採用包括飛機偵察在內的任何方式在該地區活動。《塘沽協定》的草案完全是由日方擬定的，中方几乎沒有做任何修改。第三條使用「回到大致長城一線」的提法，意思是令中國方面認識到，長城線具有偽滿同中國的「國境」意義；第四條強調中國方面只能負責維持「長城線以南」的治安，就是要取消中國方面對長城以北的主權，迫使中國間接承認滿洲國。

《塘沽協定》簽訂以後，中日雙方開始了善後交涉。善後交涉主要包括「緩衝區」的接收以及山海關內外通車、通郵的問題，而偽滿洲國的地位成為交涉中無法迴避的部分。

1933年11月6日，日本關東軍副參謀長喜多誠一自長春到達北平，向中方談判代表黃郛提出《有關華北善後交涉商定案》，要求長城線各關口的警備權歸屬偽滿，華北地方政權必須容忍偽滿在山海關、古北口等處設置各種必要的機構，允許日軍在《塘沽協定》的「緩衝區」使用土地和各類建築物，並要求中國從速派遣人員與偽滿洲國交涉通商貿易、交通等各類事項。

次日，雙方舉行正式會談。日方重申了外相內田康哉在1932年8月國會演說中確定的承認偽滿的強硬政策，逼迫中國做出讓步。黃郛隨後表示，只要帶有承認偽滿洲國性質的和平方案，中方一概不可能接受。談判性質屬於局部善後問題，商談問題應該局限於此，不能涉及政治、外交問題。中國代表強調長城各口的防務不應歸屬日本，應從速歸還中國，但最後不得不屈服。日方《有關華北善後交涉商定案》的要求已經達到，於是就形成了關東軍實際控制偽滿與華北之間的「緩衝區」的局面。

除《塘沽協定》及其善後交涉外，日本還充分利用山海關內外的通車、通郵問題。

1934年2月17日，日本有吉明公使直接會見汪精衛，再次要求解決「華北與滿洲之通車通郵問題」。汪精衛答覆說：「通郵、通車系技術問題，已授權與華北當局，如能籌得較好辦法，而認為時機已到，即可辦理。」[9]1934年，國民政府內部高級別的專門會議決定：「在不承認偽組織及否認偽政權存在原則之下，可與日本交涉關內外通行客車問題。」[10]

1934年6月，國民政府委託「中國旅行社」(1923年8月成立)，與日方合組「東方旅行社」。中日雙方在北平分別發表通告，自當年7月1日起恢復北平至遼寧的直達客車，每日北平、瀋陽對開一列。中日雙方隨後制定了《東方旅行社組織章程》，共7章。在章程中，甲、乙方卻不是中國旅行社與日本國際觀光局，而是中日雙方代表張水淇和平山貞齋。由於中日兩國對外都宣稱「東方旅行社」是中國旅行社和日本國際觀光局合辦，時人和後人都深信不疑。實際上，張水淇到山海關以後才知道，平山貞齋不是日本國際觀光局的代表，而是滿鐵的成員。

因此，在雙方正式簽署的文件上，不能寫為日本國際觀光總局的代表。國民政府不承認偽滿洲國，極力避免和滿鐵直接交涉，因此也不能寫平山貞齋為滿鐵代表。於是，日方就提出了這種以個人名義簽署的方式。表面看，「東方旅行社」成了個人承辦的機構，但是中國政府的命令一直是對中國旅行社發出。日方利用通車問題逼迫國民政府承認偽滿洲國的目的並未達到。

儘管如此，中國旅行社依然因與日方合作，「涉嫌」承認偽滿洲國而遭受指責。在上海，中國旅行社的窗戶被搗毀，其負責人對外宣布：

「中國旅行社原來不願接受鐵道部的提議。儘管如此，由於國民政府當局的堅持，並由於作為中國公民履行其職責，中國旅行社的董事會最終決定按照國民政府的指示，在這件任務上與日方進行合作。儘管肯定東方旅行社將是一件蝕本生意……中國旅行社為了服務國家的緣故，仍沒有對損失加以考慮。」[11]

國民政府不承認偽滿洲國，因而在1932年7月23日全面中斷東北郵政業務。這造成兩個問題：第一、東北人民與關內的通信完全中斷；第二、經東北走西伯利亞鐵路的國際郵路中斷。日本想利用這個問題，在表面上解決通郵的同時，迫使中國在事實上承認偽滿洲國。1934年9月28日到12月14日，關東軍方面的代表與國民政府的代表進行了前後十五次的通郵談判。

通郵談判首先涉及郵票問題。郵票是經國家郵政機構發行的。郵票的使用區域，代表國家的有效統治範圍。因此，關內外通郵採用哪種郵票成為雙方爭論的焦點。因為郵票對於雙方而言，已經不是單純的付費憑證，而是涉及國家主權和政治承認的問題。中方的基本立場是不承認偽滿洲國，當然不能允許貼有偽滿洲國郵票的信件公然進入關內。日方則希望直接使用偽滿洲國的郵票，達到國民政府承認偽滿洲國的目的。

會談開始後，中方依照擬定好的方針提出使用中國通用的郵票，日方堅決反對，提出使用經過修改的偽滿郵票，方案是取消票面上「滿洲國」的「國」字與溥儀的頭像，但在郵票用紙內製成「滿洲郵政」四字的水印。中方見使用中國通用郵票很難獲得日本同意，就提出另製作一種表示郵資已付的印花，但是印花中不能出現滿洲字樣及不適當的花紋，比如偽滿國徽圖案等。這種印花專用於東北進入關內的郵件。日方對中方的提案並不完全同意。

談判過程中，「雙方之上級決策單位察覺郵票在主權的承認上有超乎他們想像的效力，於是雙邊決策單位對此問題採取更保守與小心的策略，訓令談判代表依新的原則交涉。」[12]日方堅持必須承認偽滿洲國的郵政機關，進而使用印有「滿洲郵政廳」字樣的郵票；中方除了堅持原來使用中國郵票之主張外，即使退讓到必須使用專用印花的時候，也進一步主張此專用印花必須由作為第三者的商業機構發行，圖案由中日雙方協商確定。底線是委託日本郵政代辦，總之不能由偽滿洲國郵政方面發行。

1935年1月10日，中國關內和東北淪陷區之間的郵政業務恢復。信件的傳遞通過建立在山海關和古北口的一家機構進行。郵票和郵戳不使用「滿洲國」的名稱。偽滿洲國發行了一種既無「滿洲」字樣，也沒有溥儀肖像的特殊郵票，用於和中國關內的郵政業務。國民政府為避免承認偽滿，對恢復以後的郵政業務非常謹慎，比如：拒絕發往「新京」的信件，而首先將其地址改為「長春」。

山海關內外的通車、通郵問題「解決」以後，中日雙方就承認偽滿洲國的問題繼續在外交領域進行較量。

1935年2月，國際常設法院法官王寵惠在赴荷蘭就任的途中，順道訪日。王寵惠表面上沒有承擔任何外交使命，實際上是探詢日方對華政策的進一步走向。就在王寵惠訪日之前，蔣介石接受了日本大阪朝日新聞記者的採訪。公開的資料顯示，採訪並未涉及偽滿洲國的承認問題。但是，蔣介石在回答有關「中日提攜」的問題時說：「東亞只有中日兩個國家」[13]，實際上間接地表明了中國政府在偽滿洲國問題上的嚴正立場。

5月7日，日本內閣通過了外相廣田弘毅提出的將駐中國的日本公使館升級為大使館的提案。17日，中、日、英三國公使館相互升級的消息在南京、東京、倫敦同時發表，隨後美、德、法也仿效日本，和中國提升為大使級外交關係。

中國駐日大使蔣作賓於當年7月4日臨時回國，回國前曾經和日本外相廣田弘毅會談。會談中，蔣作賓再次明確表示，中方堅決不承認偽滿洲國；廣田弘毅則表示，希望中方採取實際措施，避免因為不承認偽滿洲國而發生的中日糾紛。

回國期間，蔣作賓可能接受了國民政府對日政策的一些指示。8月，他返回日本後，重申：中日雙方應該尊重彼此在國際法上的完全獨立；兩國維持真正的友誼；兩國一切事件以外交手段和平解決。這是對王寵惠以私人身份訪日期間談到的原則的重申。蔣作賓表示：在日本同意並且實施上述原則的前提下，中方可以暫時凍結滿洲問題，不要求回到「滿洲事變」前的狀況，但希望取消滿洲事變後迫於日本軍部壓力而締結的一切協定。關於「滿洲國」問題，蔣介石的意見是：雖然不能承認滿洲國的獨立，但是可以暫時置之不問[14]244。目前能找到的關於蔣作賓和廣田會談的資料，均來自於日方。所以，蔣介石最終是否真的對偽滿洲國採取置之不問的態度，尚存有疑問。但是，可以從後來蔣介石的言論以及國民黨的正式文件中找到一些線索。

1937年2月，國民黨五屆三中全會宣言提出：「(調整中日邦交)的初步解決在於力使冀東、冀北、察北的匪偽軍喪失依靠，以除去對我華北行政和主權之障礙。」[14]491並未涉及東北問題。1939年2月30日，在國民黨五屆五中全會上，蔣介石解釋「抗戰到底」就是「回復七七事變以前原狀」[6]313。在他的視野里，偽滿洲國問題，也就是東北地區的光復問題，已經被凍結了起來。

全面抗戰開始以後，日方並沒有放棄「(中國)承認偽滿洲國」的要求。國民政府遷都重慶以後，日本至少秘密進行了三次重要的「和平工作」：1937年12月，德國大使陶德曼將日本的和平條件轉達給蔣介石；1938年6月，日本外相宇垣一成派代表秘密在香港與中方接觸；1940年3月，鈴木卓爾、今井武夫等與中方代表宋子良、陳超霖在香港「和談」。三次密談，日方的和平條件都涉及了偽滿洲國的承認問題。

1938年1月16日，日本近衛內閣發表了第一次對華聲明，提出「今後不以國民政府為對手」。1月18日，國民政府發布聲明：「在日軍佔領區域內，如有任何非法組織，僭竊政權者，不論對內對外，當絕對無效。」[15]154到當時為止，日本扶植的所有傀儡政權都缺少政治分量，「不以國民政府為對手」明顯是要分化國民政府內部的親日派。國民政府所說的「日軍佔領區域」並未明言是否包括東北，但應該是有針對性的防止出現新的叛變投敵者。1941年12月9日的對日《宣戰公告》並未寫到收復東北四省國土，但是同一天發表的對德意《宣戰公告》中提到：「德意兩國始則承認偽滿，繼復承認南京偽組織，中國政府業已宣布與該兩國斷絕外交關係。」[15]472

參與對汪精衛誘降的今井武夫在回憶錄中寫到，1940年3月9日，秘密談判的中日雙方「通過」了所謂的備忘錄，其中談到：「中國以承認滿洲國為原則(恢復和平後)，日本對中國尊重主權獨立和領土完整。」3月10日，中方代表張治平送回了中國方面的和平意見：「關於滿洲問題，中國在原則上同意考慮，但方式如何另詳商議之。」[16]對於這次談判的真實性，國民黨方面的政治人物和歷史學家一直極力否認。

1943年3月，蔣介石發表《中國之命運》，重新提起東北問題。他在書中說：「琉球、台灣、澎湖、東北、內外蒙古、新疆、西藏，無一處不是保衛民族生存之要塞，這些地方之割裂，即為中國國防之撤除。」[17]然而，上述地區是否都要收復、採取怎麼樣的方式收復，蔣介石並沒有提及。

作為國民政府的最高代表，蔣介石明確提出收復東北，是在1943年的開羅會議期間。1943年11月23日，蔣介石和羅斯福進行了秘密會談。會談中，蔣介石和羅斯福一致同意：東北四省(偽滿洲國)、台灣、澎湖列島及大連、旅順兩港口應交還中國[18]。12月1日發表的《開羅宣言》對中國收復失地問題做出了明確的規定。

但是，綜觀全面抗戰開始到《開羅宣言》發表之前這一時期，國民黨政府和蔣介石本人沒有明確地提出收復東北四省的主張，很少明確地否定偽滿洲國。國民黨當時在東北確實留有大量的地下工作人員，但是，關於這些工作人員的短期使命和長期目標的資料還有待於發掘和整理。目前也很難查閱1937年到1943年的《蔣介石日記》。但基本上可以肯定，蔣介石對偽滿採取的是凍結策略：既不讓步，也不談收復。最大的原因是蔣介石認為：東北的收復有賴於盟國的援助。

注釋：

1906年，滿鐵成立，隨後建立起下屬的專門調查機構。滿鐵調查部的名稱存在於1907-1908、1928-1943年，其他時間為調查課、經調會、產業部、調查局等。1939年起的大調查部時期，人員近2500人，並擁有多個現地調查機關。1932-1936年稱經調會。

《田中奏摺》的真偽是有爭議的。但是，多數中國學者認為，考辨其真偽並無實際意義。因為《田中奏摺》中的各項政策，日本軍部和政府一直都在實施。

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