市場環境與國企改革問題

章奇，復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心副教授，副研究員。北京大學中國經濟研究中心經濟學博士，美國西北大學（Northwestern University）政治學博士。

我講的題目是《市場環境與國企改革問題》。這個題目不是很確切，我主要想談的是國有企業存在的問題、產生這個問題的根源，以及它對判斷現在國有企業改革的前景有什麼啟示？我認為這一根源的產生和市場環境是聯繫在一起的，所以起了這樣一個題目。

今天主要想談一下軟預算約束問題。這個問題很多人已經談過了。像企業高槓桿、高負債，許成鋼老師在無數場合提到很多次，包括今天上午專家也談到了。最終都來源於軟預算約束的問題：即你有問題不要緊，反正我給你繼續提供資源，不會讓你破產退出市場。但是我今天給你提供資源，反而為明天創造一個更大的問題，創造了條件。所以軟預算約束問題是創造問題、鋪開問題、引來更多的問題，然後變成更大的問題的這樣一個過程。

像科爾奈這些人發明軟預算約束這些概念，主要是計劃經濟體制下國有企業的問題。隨著人們認識深入，後來不僅把這個概念用於分析國有企業問題，還分析中央政府和地方政府之間的關係，例如地方政府負債的問題。

這張圖是學者總結的軟預算約束存在的一些條件。一般認為，在一個充分競爭的市場環境下，很難存在軟預算約束的問題。這個就不用講了，包括林毅夫教授提到的政策性負擔問題，他的出發思維是要回到一個充分競爭的環境中去，這個基本邏輯我認為是沒錯的。問題在於，為什麼會存在軟預算約束？因為軟預算約束實際上意味著對資源的無休止消耗，這樣一個過程從長遠來看是沒有人能夠一直承擔得起，這樣一個問題卻一直都能夠存在，所以問題關鍵在於為什麼這個軟預算約束問題會存在。

大多數文獻總結出了幾條，我稍微加工了一下。第一，不僅僅是企業，任何社會組織在市場中以政治精英制定的政治標準，而不是以市場準則行為去配置資源的話，就有可能潛在產生軟預算約束的問題。也就是說它的效率不會很高，因為它不是按照市場配置資源的原則來行使。這是一個前提。第二，和第一個條件同時必須存在的，政治精英選擇特定的企業實行任務，這是一個比較隱含的條件。我這裡用了政治精英「選擇」這個詞，主要是說，他不需要徵得你的同意，比如在計劃經濟條件下，政府選擇什麼樣的企業完成這樣的任務，比如趕超、保證一定的城鎮就業，這不是政府在那裡商量請你做這件事情，它是命令。既然是命令，那「選擇」含義，是政治精英重點選擇某些特定企業完成，而不是選擇所有企業來完成。這個內容的含義，我在後面會繼續談到。

最後一條，也是大家公認的，你要把這個遊戲玩下去，一定意味著制定這個政治標準而不是市場標準的人，或者這個集團，必須要掌握足夠多的資源支配能力，比如說銀行貸款，或者財政資源、諸如此類的，才能把遊戲完成下去。也就是說，能夠以政治手段保證把資源投入到符合他所指定的政治標準這樣一個活動中去。

所有人都認為這樣一個遊戲，這樣一個交易，即政治精英來指定任務由其選定的特定企業來完成，構成是一個可置性的承諾。什麼意思？用林毅夫教授政策性負擔的概念來說，他實際把這個作為隱含的可置性承諾。即政治精英要企業去完成這個政策任務，這就意味著前者給企業施加了一定的成本，因而前者就必須要為企業為此所承擔的成本和完成這一任務提供持續的資源支持。這是軟預算約束產生的一個重要機制。

我認為這個邏輯可能需要比較強的前提條件才能成立。很簡單，我剛才強調了這個邏輯鏈條中的企業沒有選擇權，是因為在計劃經濟體制下，所有的企業都是在一定程度上在完成計劃當局交給你的任務：不光國有大企業，還有國有中小企業；不僅包括國有企業，還有非國有企業（社會性組織）；不僅包括城市，還包括農村。但事實上我們知道，在計劃經濟體制下有人受益，有人受損，成本和收益分配是不對稱的，成本的接受者，甚至收益的獲得者，在這裡面的選擇權是非常小的。而既然一開始選擇權就很小甚至沒有，那麼政治人物如果不兌現自己的隱性承諾，也完全是有可能的，因為企業可能並沒有能力來迫使政治精英履行持續提供資源支持的承諾。這就導致誰能夠獲得軟預算約束的待遇，並不是一個自動完成的結果。

這個集中表現在當我們進行改革的時候，所謂承擔趕超任務很多的國有大企業的確是利益的獲得者，但事實上在這個趕超任務中也承擔了大量成本的其他一些主體，比如說農民，比如說中小國有企業的職工，基本上在這個利益格局中被犧牲掉了。沒有聽說過因為你實際上也承擔了這個任務，國家就一定要給你什麼資源或支持的說法。所以不存在一個可置性的承諾。換言之，即使存在一個被強加的非市場化標準或任務，導致企業負擔了額外的成本，企業也不一定能夠據此要求政治精英必須提供持續的資源投入，其實不是這樣的。

而之所以在現實中，有些企業還能繼續得到軟預算約束的支持，不僅僅在於它們承擔了國家交給你的任務，還在於執行任務的這些企業，這些得到軟預算約束好處的得利者，它們自己的談判能力也是非常強的，有能力要求政治精英給他們這些持續的資源投入，而不是把這些資源用在其他企業上面（儘管後者也承擔了所謂的政策性負擔或任務）。換言之，只有在面對政治精英時，你自己的談判能力足夠強，你才能持續不斷得到軟預算約束的待遇，否則你就只能承擔成本而不是獲得足夠的好處。

同樣地，正是因為這些企業有足夠的談判能力，才意味著它有足夠的能力進行道德風險，即你交給任務我可以完成，甚至可以不完成，但反正我只要拿到資源，就要干自己的事情。現在很多人說，軟預算約束是是因為你交給我政策性任務，我就可以用這個去跟你談判，我的績效不好是因為你交給我的任務太沒有市場價值了，讓我承擔了巨大的成本，所以你必須給我持續提供資源，導致軟約束約束。但事實上這些人或企業負責承擔這些任務，可能不僅僅是因為國家要交給他們來完成，而是這些企業有能力去主動把所謂的負擔抓到自己手裡，其實這是他們談判的籌碼。這樣他們就可以理直氣壯地要求軟預算約束的待遇。這和政府能否監測到他們是否有道德風險是兩碼事。哪怕政府能夠監測到你的行為，比如你企業經營不好，和國家政策或者承擔國家任務沒有關係，但是難道政府能夠因為知道你效率不高和政策性負擔無關，就可以取消你的軟約束約束的待遇嗎？為什麼兩者不都拿這個政策性負擔做幌子，你我心知肚明的情況下，繼續玩這個遊戲呢？這和政府的監管能力可能有關係但也可能不是最主要的關係，產生問題的根源，還是在於這些企業有足夠的談判能力，能弄來政策性負擔做掩護，也能夠保證獲得持續的資源投入。

至於在社會主義經濟條件下，這些企業在政府面前為什麼有那麼強的談判能力，這是另外一個問題。這個在文獻中討論蘇共、中共體制特點時，很多人都在聚焦這樣的問題，即在社會主義經濟條件下，或者強政府條件下到底有沒有利益集團的問題。我和合作者在即將發表在AsianSurvey上的一篇論文討論了這個問題，但在這裡就先放下這個問題不談了。

因此，從政策性負擔角度出發來考慮軟預算約束形成的機制，我個人認為在計劃經濟條件和局部性市場化條件下，這個機制可能還是存在的，但作用卻可能是有限的。我個人認為在目前的環境下，第二個非常重要的產生軟預算約束的機制是所謂的聯盟創建（coalitionbuilding）機制。在這一機制中，軟預算約束不僅僅是政府給企業施加政策性任務造成的，從某種角度上來講，這是雙方都願意達到的一個結果，因此是雙方選擇的結果。

這是什麼意思呢？同樣的，我們要回到剛才的分析中去。首先，這個遊戲存在一個先驗的政治標準即非市場化標準。這樣一個遊戲要玩下去，實際上是政治精英、政治人物出於種種原因，需要這樣一個非市場化的標準。這不一定符合效率原則，但一定具有政治上的考慮。這樣的例子很多。總而言之，政治精英需要搞這樣一個事情，不是為了增加總產出，也不是為了提高資源配置效率，而是搞這個事情可以給他帶來很大的政治收益。

在現有條件下，這樣的政策性任務可以讓國企去做，也可以讓非國企來做，但很多時候已經不能再像計劃經濟條件下一定通過行政命令強迫企業來做了。因此，這裡也包含企業選不選擇來做的問題。就像今天要搞大數據中心等等。這些項目不是企業必須要做的事情，雖然由國企來做操作上會容易些，但很多任務也不是國有企業就能完成的。

所以在這個過程中，首先是政治精英設置這樣一個任務，然後由企業去迎合的過程。但是大家想想企業為什麼要迎合？比如在某省建一個大數據中心，比如在基礎設施很差的地方建個貿易中心之類的，企業為什麼要這樣做？或者說什麼樣的企業會去做？這跟我們討論銀行貸款市場下的信息不對稱是一個道理。即使這個項目本身不會產生足夠收益，但項目後續的軟預算約束可以使企業獲得足夠多的利益，如果企業預期到這一點，它就會有積極性做這個事情。所以在這種情況下，如果企業預計到政治精英一定要設置一個政治標準或政策性任務，而這個政治標準或任務一旦經過設置，就是絕對不允許失敗的，且必須以合乎政治精英意願的方式來完成，這是個非常重要的前提。比如我搞一個大壩諸有此類的項目，大家也都知道是肯定要搞的。在這種情況下，這等於是政府現在也沒有退路了。所以一旦搞到這個項目，就等於自動收穫軟預算約束會帶來的巨大利益。這時，企業就會去主動選擇完成這樣的任務。與此同時，一旦軟預算約束本身構成一個巨大收益，那麼這個和軟預算約束聯繫在一起的項目本身就構成一個稀缺資源，政府交給誰來做就很有講究了。

所以當政府提出有一個政治任務要完成，而企業又迎合說「我來完成這樣的任務」的時候，就是雙方互相選擇、共同完成的任務了。政府設置的政治標準或政策性任務的非市場性質越強，軟預算約束的可置信承諾就越強。而在這個過程中，政府持續提供的資源是不是完全用在這個項目上，反而變成第二位的事情了。事實上，這就是利益交換的過程，雙方都達到自己所需要的，你收穫你的政治利益，我收穫我的經濟利益，問題則表現為軟預算約束。所以我說這是聯盟創造的過程。

從這個角度出發，我對現在國有企業改革和去槓桿問題有這麼兩個初步判斷。首先，國有企業的政策性負擔不是沒有，但我覺得這種東西主要是計劃經濟體制下的遺留問題。這種問題頂多表現在存量，在增量上的表現比較少了。尤其是如果把我們提到的企業談判能力變數考慮進去的話，事實上基本上你也不可能通過減少政策性負擔這個途徑來實現所謂的公平競爭、消除政策性負擔，這是一個結論。

第二個結論，如果在這個政治精英和企業之間存在相互依賴和利益交換的情況下，就像我剛才說的，這個政治精英設置的政治標準或政策任務必然會引起逆向選擇和道德風險問題，這是軟預算約束現象下的雙重問題的疊加。

如果這個邏輯是正確的，那麼現在的改革方案，包括混合所有制和國企分類改革，對這樣的問題基本上不太可能予以解決。在這種情況下，僅僅通過這些改革是不能解決根本性問題，仍然會持續的、不斷產生新的軟預算約束問題。

這是我的結論，我就講這麼多。

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