五部門發文促進市域鐵路發展，又一個萬億級市場值得期待

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隨著城鎮化速度的加快和人口集聚效應，中心城市的規模越來越大，軌道交通正日益成為大城市最重要的交通基礎框架。除了城際軌道和地鐵，介於兩者之間的市域鐵路也蘊含著巨大的發展空間。

6月28日，國家發改委、住建部、交通運輸部、國家鐵路局、中國鐵路總公司五部門聯合下發《關於促進市域(郊)鐵路發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。

文件提出，加快市域(郊)鐵路發展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環境，優化城鎮空間布局，促進新型城鎮化建設，具有重要作用。

《指導意見》明確發展目標--至2020年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經濟發達地區的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域(郊)鐵路骨幹線路基本形成，構建核心區至周邊主要區域的1小時通勤圈；其餘城市群和城鎮化地區具備條件的城市啟動市域(郊)鐵路規劃建設工作。

市域(郊)鐵路：世界級城市的必要"構件"

市域(郊)鐵路是城市中心城區聯接周邊城鎮組團及其城鎮組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統。

市域(郊)鐵路作為解決大城市交通問題的一種途徑，它不同於來往於城市之間的鐵路幹線，也不同於為城市市區交通提供服務的地鐵線路。從技術層面來講，市郊鐵路更接近於鐵路的概念；但從服務範疇上來說，市郊鐵路卻無疑屬於城市軌道交通範圍之內。

在全球範圍內，城市中心區與郊區或副中心城市修建起大運量的軌道交通已經是這些大城市發展成世界級城市的必要"構件"。

紐約的軌道交通系統分為兩個獨立的系統：地鐵網和通勤鐵路網。地鐵網為紐約中心城服務，覆蓋範圍為中心城4個區，總里程為443公里。通勤鐵路網為紐約大都市提供通勤服務，它的鐵路網路把位於紐約、紐澤西和康州三角區區域的郊區與紐約市連接在一起。通勤鐵路網路由長島鐵路，大都會北方鐵路和紐澤西運輸鐵路構成，整個系統的總里程超過2000公里。另外，根據美國公共交通協會的數據顯示，全美國有25個通勤鐵路系統共計約8000公里的通勤鐵路為全美國各大城市提供通勤服務。

東京的軌道交通按功能可分為三類：服務於中心城的地鐵系統、服務於東京交通圈的私營鐵路系統以及服務於首都交通圈的國際JR系統。地鐵系統有13條線路，總里程302公里，主要服務於東京中心城；私營鐵路以國際JR山手線為起點，向外圍都市圈輻射，長度接近1000km，主要服務大東京都市圈的通勤服務；國家鐵路JR主要承擔東京大都市圈內市際間及市內的交通功能，總長度近900km。

從紐約及東京兩大國際都市的案例來看，其軌道交通系統不僅包含服務於市區的地鐵系統，規模更大的則是服務於整個大都市圈的通勤鐵路系統，也就是大部分中國學者所說的市郊鐵路，而中國各大城市的軌道交通系統正是缺乏這一層次的交通形式。

《指導意見》指出，當前市域（郊）鐵路發展滯後，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發展理念和體制機制等方面問題較為突出。

體制分割限制我國市郊鐵路發展

我國市郊鐵路的發展受阻，究其原因，主要有以下幾點：

第一、我國鐵路建設欠賬較多。我國鐵路運輸能力十分緊張，利用率接近100％。特別是我國鐵路大部分依舊客貨混跑，客運、貨運相爭的矛盾異常突出。為了保證最基本的客貨運輸需求，鐵路部門採取了停短途開長途、壓貨運保客運等一系列辦法，自動放棄了短途旅客運輸。

第二、體制分割限制了市郊鐵路的發展。鐵路運輸與城市軌道交通分別屬於鐵道部和城市管理部門的管轄範圍，使市郊運輸的發展長期處於一種"兩不管"的境地。城市管理部門認為它屬於鐵路範疇，與城市交通無關；而鐵路部門由於自身能力的限制，在得不到投資和運營政策支持時，缺乏經濟效益的驅使。這導致了市郊鐵路在城市客運中本應發揮的作用長期被忽視。

第三、市郊鐵路的運營達不到公交化的要求。市郊鐵路的功能定位應以通勤為主，對系統的準點性與可靠性要求較高，同時還應保證有一定的發車頻率，這樣才能吸引一部分長期穩定的客流。但我國的市郊鐵路發車間隔時間長，站間距離大，難以吸引大量客流。

北京交通大學教授趙堅認為：「中國現在要搞市郊鐵路，整個城市規劃的思路也要改變，而不僅僅是一個鐵路建設的問題。」趙堅表示，在現有行政區劃體制和分灶吃飯、自己養活自己的財稅體制下，通勤鐵路不會跨越行政區劃邊界。因此，中國大城市周邊一般沒有通勤鐵路，大城市的發展只能"攤大餅"，難以形成以特大城市為中心的大城市群。

多地探索 市域鐵路優化城市空間

隨著城市發展的需求，近幾年，包括廣州、北京、上海、溫州等城市都已經在市域鐵路上進行了探索。

以廣州為例，今年3月，國家發改委批覆了《廣州市城市軌道交通第三期建設規劃（2017~2023年）》，其中，支持南沙自貿片區等重點發展區域是廣州本輪地鐵規劃的最大亮點。新規劃的10條地鐵線路中，有2條直通南沙區，分別是18號線和22號線。值得注意的是，這兩條線路定位為市域快線，列車最高運行時速為160公里，將成為廣州迄今為止最高規格的地鐵線路。建成後，南沙新區至廣州東站30分鐘，至白雲機場只需45分鐘。

廣州華南城市研究會會長鬍剛分析，廣州地鐵18、22線獲批的意義重大。這兩條線的最高時速達到了160公里/小時，比一般地鐵的最高時速（80公里）要快一倍。這樣一來，從南沙到市中心就只需半個小時。

胡剛說，隨著的更多市域快線開通，未來包括南沙、增城、從化等遠城區將成為半小時通勤的區域，也就變成了人們可以常住的區域，使得城市外圍的土地可以得到有效利用，這將極大地改變廣州的城市空間結構和人們的居住分布。由於外圍土地多、房價便宜、環境好，便捷的軌道交通將吸引更多人口轉移過來。人口、產業往外擴散，可以減輕中心城區交通、環境、房價壓力，使廣州的城市空間得到優化。

另外，北京規划了約1000公里市郊鐵路，將用用軌道串起京津冀。為滿足從北京市中心至副中心在早晚高峰職工通勤的需求，北京市充分利用既有鐵路線路及車站能力，2017年底開行北京市中心至副中心及中心城至懷柔區、密雲區市郊列車。

根據《溫州市域軌道交通線網規劃》，溫州計劃在未來建設S1、S2、S3、S4和M1、M2共6條市域鐵路，總長度達361.8公里，除了溫州城區，還將連接樂清、永嘉、洞頭等周邊城市。到2018年底前，S1、S2、S3總長度140.7公里的市域鐵路都將進行建設，其中S1將全線通車。

採用「公交化」票價制度運營

市域（郊）鐵路發展將極大地緩解城市交通擁堵，提高城市出行便利，但相對而言，票價也是社會關心的焦點。

《指導意見》提出完善運營補償機制。意見強調，城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統，充分體現公共服務屬性。

同時，還應綜合考慮政府財政補貼、社會承受能力、企業運營成本、市場供求狀況等因素，完善票價政策，合理確定票價水平並建立動態調整機制。

文件要求，結合不同旅客承受能力和消費需求特點，根據服務質量、運輸距離等差異，形成多層次、差別化的票價體系。

對市域（郊）鐵路實行低票價、減免票等造成的政策性虧損和鐵路企業在技術改造、經營冷僻線路等方面投入，各城市在加強成本規制的基礎上，可給予相應補貼補償。

實際上，這種「公交化」的票價制度已經在京津兩地取得嘗試。

自2017年6月1日起，對京津城際延長線實行「公交化」票價，天津至於家堡二等座票價調整為12元，在原有的價格上打了5.85折。

優惠後的其他各站(天津站、軍糧城北站、塘沽站、于家堡站)間的動車組列車各席別票價也統一實行5.85折優惠。

11項目先行試點 激發萬億級投資市場

加快市域(郊)鐵路發展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環境，優化城鎮空間布局，促進新型城鎮化建設，具有重要作用。然而，涉及到跨部門、跨區域管理等諸多問題，市郊鐵路建設模式仍需創新摸索。

為此，文件提出了「先行先試、複製推廣」的發展思路，即在重點城市選擇一批重點項目實施市域(郊)鐵路發展示範工程，明確示範工程內容，系統總結實踐經驗，發揮典型示範作用，以點帶面，點面結合，以期形成可推廣、可借鑒、可複製的發展模式。

京津冀等經濟發達地區自然是先行先試的首選地區。此次先行試點共11個項目，其中京津冀區域有5個項目、上海2個項目(虹橋機場至浦東機場新建鐵路項目，擬納入城市軌道交通建設規劃報批後實施)、浙江3個項目、廣東1個項目。

這又將是一個萬億投資規模的巨大市場。僅以浙江為例，今年在市郊鐵路方面的投資計劃就達160億元。

文件提出，建立政府投入、各類金融機構和社會資本相互支持的多層次、多元化投融資體系，鼓勵社會資本全面參與市域(郊)鐵路投資、建設、運營、管理等各個環節，並探索吸引保險資金、企業年金等長期資本參與市域(郊)鐵路發展。

對此，業內專家表示，市域(郊)鐵路具備穩定現金流的優勢，這對各類資本特別是長期資本極有吸引力。

本文來源於中華建設網

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