多年來能源改革大旗高揚，到底改革了什麼？

近期中央發布了《關於深化石油天然氣改革的若干意見》（以下稱《意見》），這既意味著多年來沸沸揚揚的油氣改革爭論落下帷幕，又意味著一場深化改革的「實戰」拉開了序幕。

《意見》稱得上是深化油氣體制改革的綱領性文件，但行業反映平靜如水。究其原因，筆者認為：首先，《意見》中提出的幾大改革方案幾年前早已提出，但收效甚微，行業人士已司空見慣；其次，幾個重大的改革方案一直爭議較大，《意見》所做的最終決策卻令人有些失望；第三，如此全方位、全面的改革文件，似乎並未抓住實質性問題。

文丨郭宗華

陝西燃氣設計院院長

全文約3800字 建議閱讀6分鐘

如此看，這份文件相當於「叫醒了過去對改革懷揣美夢的人」，但大家醒後仍感彷徨迷茫，可謂「十年一覺改革夢，夢醒時分再入夢」。筆者不禁想問：我們多年來高揚能源改革的大旗，到底改革了什麼？借用民間俗語 「不看廣告看療效」，筆者認為，截至目前比較明顯的改革成果是：電力部門開放了終端售電；新疆拿出了6個油田區塊進行了招標（其實20多年前陝北油田就已有這類經驗）；某石油央企混改引進若干家民營資本，平均每家約佔1%股份。難道這就是能源國企改革的方向？如此簡單化、程式化、形式化的做法是改革初衷嗎？

蹉跎歲月，形勢逼人，間不容髮。能源改革是社會改革的一個縮影，在改革躊躇不前時人人有責發聲。相信這份關於石油天然氣體制改革的重要文件，不只需要掌聲也需要意見。筆者以下主要就天然氣行業談點意見。

「奔著問題走」核心是什麼？

《意見》明確指出，深化石油天然氣體制改革的總體思路是：「針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題……」，以及「堅持問題導向和市場化方向」等，但文件並未指出，這些深層次矛盾和問題到底是什麼？如果不能準確揭示這些矛盾和問題，或者意識到了但採取鴕鳥政策，不願面對現實，如何進行深層次改革？只有實質問題抓住了，路線走對了，一切問題才能迎刃而解。

那麼，中國能源行業或者具體到油氣行業的深層次矛盾和問題究竟是什麼？筆者認為，有如下幾點：

第一行政職能錯位。

表現在：能源主管部門對煤、油、氣、電企業缺少有效管理，不能清除行業壁壘；能源行業各相關職能部門如環保、建設、國土、財政等不能形成有效協調，不能清除權力壁壘；中央政府對地方政府的執行效果不能開展有效監督，一方面不能清除上、下級壁壘，另一方面不能有效調配省際間資源，不能消除省際壁壘。

第二用行政手段管理行業和企業。

表現在：以行政手段指導行業發展，決策失誤之處較多；審批程序複雜，體製成本增大，使企業難以承受；要求能源央企既要承擔社會責任又要承擔經濟責任，使企業處於兩難之中；

第三法律體系不完善。

表現在：缺少《能源法》、《能源監管法》、《石油天然氣法》等；

第四在政府主導或市場化兩個方向徘徊不定。

理順行政體制尤顯重要

一提到油氣改革，大家其實已經習慣於在行業中找問題。「三桶油」是國有企業，經濟體量大，長期在供給側形成壟斷，自然而然會被推向「靶心」，而「三桶油」確實也因自身的一些問題有口難辯。可以設想一種情景，即如果全面開放上、中游，讓民營資本參股甚至控股「三桶油」，那麼中國能源行業存在的問題就全部解決嗎？清潔能源的發展從此就可一往無前了嗎？

近幾年，這些淺顯而情緒化的思維方式一直困擾著政府相關部門和油氣行業，甚至「三桶油」內部也有人迎合。筆者不得不說，認為「三桶油」壟斷，是忘掉了中國石油工業發展的歷史，和當前社會經濟發展特別是能源發展和供給的現狀。就天然氣領域而言，能源主管部門前幾年就提出「放開兩頭」，但事實上下游城市燃氣管網早已開放，且已有特許經營權作為「護身符」。城市燃氣管網開放了，但最後又形成新的壟斷。這難道還是因為沒有放開？究竟要如何放？

筆者認為，石油天然氣行業在體制方面存在的主要問題，有經濟體制問題，但更多的是行政體制方面的問題。

行政體制對行業的發展生死攸關，目前的「煤改氣」最能說明問題。在將治理霧霾、保護環境視為政治責任問題後，從京津冀颳起的「煤改氣」風暴迅速席捲全國各地，這是「有為」管理。在實際操作中，對於一些手續不全或根本無手續的項目，各地官員們「睜一隻眼閉一隻眼」，這屬於「無為」管理，從而造成「煤改氣」發展迅速，成果「顯著」。這是「有為」和「無為」並重的積極成果。而在項目建成後，面對特許經營權和手續問題時官員們又「集體沉默」，又顯「不作為」，給行業前景蒙上陰影，使行業熱度降低。「煤改氣」工作中的行政有為、無為管理和不作為行為說明了行政體制可以使一個行業興旺，也可以使其衰敗。

我國能源行業行政體制缺少監管機制，雖在國家能源局下面設各大區能源監管局，但不像美國實行的是政監分離。美國能源部和聯邦能源監管委員會各自施政，聯邦能源監管委員會地位高、權力大、獨立性強。

我國以煤為傳統燃料，清潔能源發展經濟性差，公民環保意識差，環境污染日益嚴重。行政體制相互掣肘現象嚴重，經濟體制壟斷短期難以打破，理順行政體制尤顯重要。

時代呼喚一個強有力的能源主管部門，和一個能有效監管的能源監管部門，呼喚一個對清潔能源項目無為管理的行政體制。

筆者建議：

第一、設立國家能源部，對能源發展統一布局、統一指揮；

第二、設立國家能源監管委員會，加大監管力度；

第三、取消或弱化清潔能源項目審批制度，簡政放權。

「用得起、推得開」是唯一檢驗標準

近幾年，我國天然氣發展增速從過去高速時的兩位數下降到個位數，2016年增速相對稍有增加，主要源自「煤改氣」。驅動「煤改氣」快速發展的是環保「大棒」和補貼「紅蘿蔔」並舉，並非出於企業和公民的環保意識，更不是天然氣的經濟性，而這是不可持久的。

天然氣利用事關環境效應，不能成為「貴族能源」，用得起、推得開是檢驗改革成果的唯一標準。多年來，在天然氣價格問題上，也有專家學者主張像歐美一樣全面實行市場化。歐美天然氣發展歷史比我國早約60-80年，其基礎設施已經完善，市場化已很成熟，我國不能與之相比。

目前我國企業、居民經濟承受能力較差，當下環境狀況又不容許使用傳統燃料。天然氣能否如期發展，價格是硬道理。現在就有「煤改氣」燃料成本太高逼停企業生產線的現象出現，個別工廠甚至開始和政府玩起了「躲貓貓」的遊戲。而在「煤改氣」當前推進的重點——郊區或農村，經濟承受能力更差，環保執法難度更大。

我國每逢重大活動或遭遇霧霾肆虐時常有工廠停運、交通限行、學校停課等做法，這其實為經濟、教育、居民生活及社會形象帶來了巨大的負面影響，也促使我們必須站在國家整體利益的高度上算一筆環保賬、政治賬，而不能只算經濟賬，要算廉價清潔能源為整個國民經濟帶來好處的大賬，而不能只打天然氣行業的小算盤。

《意見》要求改革油氣產品定價機制，在市場機制、政府調控、油氣交易、輸氣成本、價格監管等方面均有規定。但這些改革方案猶如「九曲十八彎」，是否可探討一條更直接、更容易操作的路線圖？

國家發改委先後出台了關於降低管輸企業和城市配氣企業內部收益率分別為8%、7%的規定，這些規定與《意見》目標一致，都是為了降低價格，激發推廣清潔能源的積極性。但要真正實現成效還必須配合一定的行政手段，即合理分配產業鏈上、中、下游各方利益，制定合理的價格結構。

相關各方必須清醒地認識到，豐厚利潤的時代已一去不返，中國經濟已隨世界經濟進入一個微利時代，上、中、下游是命運共同體，只有大家「共微」、「均衡」，產業才能和諧。

只有通過技術創新、降本增效，企業才能存活。如此就必須加大對企業建設投資、運行成本的審計監管。在發改委內部收益率方案仍奏效不明顯的情況下，應該算大賬，即對清潔能源的使用實行補貼：

如對「煤改氣」工業用氣、採暖用氣和對「村村通」用氣實行補貼；

對天然氣車船實行補貼或減免路費或車船購置補貼，其方案可參考電動汽車；或從源頭上給上游企業補貼；

或政府適當減免天然氣行業稅收。直接降價或適當補貼必將增大天然氣的消費量，其帶來的社會效益、經濟效益可能更為可觀。

降價促銷或補貼雖是一條更簡單更直接的策略，但說易做難，企業利益、消費者承受能力，政府財政負擔都必須兼顧。在這些「溫柔」政策實行的同時，還必須堅持嚴苛的環保政策，開設環保稅，實行禁煤政策，並加大行政處罰力度。

能源革命更重在觀念更新

《意見》提出許多令人眼花繚亂的改革意見，但要意識到，觀念轉變才是最主要的。我國社會目前狀況是有相當部分官員和企業家認識理念不能與時俱進，將環境意識和法律意識統統拋到九霄雲外，而一些專家學者也只是權力和利益的代言人。

在天然氣行業內部，上游與下游互指對方搞壟斷利潤太豐厚，從不檢討自己。既在一個省也是政出多門，如一東部大省，發改委發文號召發展「煤改氣」，住建廳以特許經營權為由不支持，安監局以安全為由要求取締。部門之爭，行業之爭，上、下游之爭，實質是權力力爭、利益力爭。我國的觀念上層建築不能適應清潔能源發展的需要，深化改革必須先改「觀念」。

必須清醒地認識到，今天的環境問題正是過去幾十年里，政府、企業、百姓都過多地關注了經濟增長率、企業效益、家庭收入，忽視清潔能源利用的結果。當前改革步履維艱的問題正是幾十年來觀念陳腐、權力放縱的結果。環境惡化不僅影響的是我們這一代人的健康，更重要的是殃及子孫後代，影響我們的大國形象和我國社會的持續發展。如果人人都以國家和人民的整體利益、長遠利益為重，我國的能源改革沒有什麼過不去的坎。

因此，當前最重要的是轉變思想、統一步調，形成正確的清潔能源發展社會意識形態。這是一件需要中央領導出面解決的大事，是一件需要全社會努力的大事，僅靠能源主管部門可能難以勝任，也並非通過一紙文件，幾場學習就能實現。能源革命不能溫良恭儉讓，這是一場觀念更新的鬥爭，要意識到其複雜性、長期性。

End

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出品 | 中國能源報（ID：cnenergy）

責編 | 閆志強

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