全面深化改革即將迎來歷史性機遇

十九大的召開，總體上講，為 2017 年的全面深化改革帶來了歷史機遇。在近幾年全面深化改革取得階段性成果的基礎上，進一步解放思想，反「左」防「右」，統一思想，形成共識，破除現有利益格局對改革的掣制，在改革上邁出更大的步伐，在重要領域和關鍵環節真正實現突破，增強人民群眾和社會對改革的獲得感，為十九大後中國全面深化改革進入新的階段打下良好的基礎。

原文：《抓好落實以取得改革突破性進展》

作者：深圳創新發展研究院理事長 張思平

2017 年是新時期全面深化改革承前啟後的一年，中共十九大也將於年內召開。十九大的召開將對中國的政治生活特別是中國的改革全局產生重要而深遠的影響。我們認為，十九大的召開，總體上講，為2017年的全面深化改革帶來了歷史機遇。2017年以及十九大後的全面深化改革都應該堅持鄧小平同志改革開放思想路線不動搖，堅持十八屆三中全會確定的新時期全面深化改革的方向、目標不動搖，堅持社會主義市場經濟的方向不動搖。在近幾年全面深化改革取得階段性成果的基礎上，進一步解放思想，反「左」防「右」，統一思想，形成共識，破除現有利益格局對改革的掣制，在改革上邁出更大的步伐，在重要領域和關鍵環節真正實現突破，增強人民群眾和社會對改革的獲得感，為十九大後中國全面深化改革進入新的階段打下良好的基礎。

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一、進一步落實和推進位度建設，把反腐倡廉納入黨和國家正常的制度、體制和機制軌道，實現從治標到治本的戰略轉變

2012 年黨的十八大結束後不到半個月，中央就開始了全面從嚴治黨，高壓反腐，打「老虎」拍「蒼蠅」的行動，截至 2016 年， 高壓反腐進行了4年，壓倒性勝利的態勢已經形成，不敢腐的目標初步實現。反腐敗鬥爭正在實現從查案件「治標」向建制度「治本」 階段轉變。我們建議 2017 年甚至十九大以後，反腐倡廉除了繼續查處腐敗案件外，關鍵是要進一步落實和推出反腐倡廉的重要制度，把反腐敗納入黨和國家正常的制度和體制之中，真正實現從治標向治本的根本轉變。其中最重要的是以下三項制度：

第一，把國家監察制度納入國家治理體系和治理能力現代化的建設之中。

2016 年中央確定的在北京、山西、浙江省開展的國家監察體制改革試點，是一項事關全局的重大政治改革，是政治體制改革重要的頂層設計，標誌著制度反腐取得了重要突破，具有深遠的意義。建議加快試點，取得突破，為未來全面推廣提供更多的經驗。在試點中，需要研究三個方面的問題。一是新設立的監察委員會的監察權與現有檢察機構在職能劃分、許可權邊界等方面的問題，需要進一步研究和理清，牽涉到有關法律，如《中華人民共和國行政監察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《審判法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》等，需要進一步修改完善。二是如何發揮和加強人大對監察委員會的監督。監察委員會的設立，最終將形成人大之下「一府兩院一委」的格局，人大是國家最高權力機構，應當加強對包括監察委員會在內的「一府兩院一委」的監督，有必要研究和考慮違憲審查制度，防止監察委員會濫用國家權力。三是如何實現監察委員會和紀委的適當分工和適度分離，既保證黨對監察工作的領導，又能實現監察委員會相對獨立地行使監察權，現在紀委和監察委員會合署辦公，紀委書記和監委會主任一人兼任的體制，是作為短期的過渡形式，還是作為長期的組織方式，有很多問題還需要深入研究。

第二，落實好中央已經出台的黨政領導幹部選拔、任用、監督管理方面的制度。

從這幾年反腐敗鬥爭的實踐來看，嚴重腐敗問題的產生與「吏治」，即領導幹部管理制度不健全、執行不到位有很大關係，因此，2014 年中央先後出台或修訂了《黨政領導幹部選拔任用工作條例》《關於加強幹部選拔任用工作監督的意見》等重要的從嚴治吏的相關制度，為落實好這些制度，防止嚴重腐敗現象的反彈，以制度創新、制度建設來實現和鞏固黨風廉政的根本好轉。

第三，擇機推出領導幹部個人財產公示制度。

官員財產公示制度是反腐倡廉的重要制度建設，這項制度的重要性、可行性和實踐效果已經被世界許多國家和地區的歷史所證明。中央高度重視領導幹部收入報告制度的改革，很早就在黨內領導幹部中實行個人收入項目申報制度，近些年又先後出台了完善領導幹部報告個人有關事項的制度規定，實行領導幹部個人事項報告抽查制度，並推行新提任領導幹部有關事項公開制度試點等，並對於個別不按規定如實報告個人事項的幹部進行了嚴肅處理，這些都為進一步出台和完善領導幹部個人財產公開制度打下了很好的基礎。當然領導幹部個人財產公開制度涉及到的問題複雜，需要考慮多種因素，系統研究分階段實施，建議可考慮分若干步，比如可以先在擬任領導幹部中實行，也可以先在省部級領導幹部中實行，還可以先在少數假報、瞞報財產的領導幹部中實行。最後，在試點的基礎上和條件成熟時，制定法律、法規，全面實行官員家庭財產和有關事項的申報、審核和公示制度。

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二、堅持「改革優先」，舒緩經濟增長過度追求對供給側結構性改革的壓力

中國經濟進入新常態後，經濟發展速度減緩，究其原因，既因為經濟周期變化，需要用需求管理的手段和方法去調節，更重要和根本的是結構失衡，需要進行供給側結構性改革，因此，中央確定了以供給側結構性改革為主線，以「三去一降一補」為重要內容，推動經濟社會的系統性結構改革，以促進經濟優化和經濟增長方式轉變，為國民經濟長期持續發展提供體制、機制保障，這無疑是個正確的決策。

我國經濟結構失衡的背後，有其深刻的體制和機制原因。比如，產能過剩、房地產庫存過大、槓桿率過高，都是因為長期以來政府過度投資、國有企業過度擴張，以及為了支持政府投資、國企擴張而銀行過度借貸。需要通過結構性改革從根本上真正解決結構失衡問題。揚湯止沸，不如釜底抽薪，不解決體制機制深層次問題，雖然有可能暫時緩解當前的困難，卻很難從根本上扭轉結構失衡的局面。為此，在權衡結構調整目標與短期經濟增長目標的時候，不應繼續將短期增長目標置於高於結構調整目標的優先地位，否則有可能進一步加劇結構失衡，嚴重不利於長期經濟增長，我國2008至2010年應對全球金融危機所採取的宏觀經濟政策的遠期效果，充分說明了這個問題。

中國經濟能否繼續穩定增長，中等收入國家能否跨入高收入國家，已經不能依賴於傳統產業和動能的簡單刺激和外延擴展，必須進行供給側結構性改革，實現新舊產業與動能的重大轉變。因此放棄對經濟增長速度的過度追求，實行結構性改革優先，加快經濟增長方式的轉變，是我國經濟社會發展的戰略抉擇。為此需要堅定不移地貫徹落實中央確定的以「三去一降一補」為主要內容的結構性改革各項措施。在實體經濟方面，要堅決清理一批「殭屍企業」，儘快解決一部分企業資產與負債的結構合理、比率適度問題，通過去產能、去庫存，重新實現供求平衡、活躍有序的市場結構。通過簡政放權、開放准入、保護產權等一系列舉措，創造各種所有制平等發展的市場環境。在虛擬經濟方面，首先要通過完善金融體制，強化信用和風險管理；防範金融風險，解決長期存在並反覆發生的信貸資產脫實入虛的問題，而不是簡單擴大信貸規模。在要素配置方面，要以開放准入、平等競爭、優化利用為準則，著力創造各類市場主體平等享有公平參與的條件，通過最大限度地發揮市場決定作用，來實現政府的更好作用。在宏觀調節方面，重點建立「補短板」機制，通過制度創新，恰當處理供給側改革與需求側管理的關係，形成兼顧近期與遠期、經濟與社會、發展與生態等方面協調發展的體制機制。

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三、遵循改革工作規律，調整改革工作的策略方式

新時期全面深化改革已經進行快四年了，很多改革取得了階段性成果，但從改革的全局來看，改革落實不力仍然是當前影響全面深化改革工作全局的最突出問題。為此，筆者提出以下具體意見和建議，供有關方面參考。

第一，調整改革工作策略，取消各項改革試點的審批機制，建立經常性改革試驗探索機制。

新時期全面深化改革工作的策略和方式，在參考改革開放經驗教訓的基礎上，更加重視頂層設計，用系統工程的思維，以全面深化改革的思路，從三中全會決定的頂層設計開始，由中央和國家各部門具體進行各個領域改革的建設設計、施工圖設計以及建設施工方案設計，通過科學梳理中央、國務院出台的幾百項改革方案和上千項改革任務，確定了新時期全面深化改革的路線圖，以及改革項目完成的時間表。同時要求各地按照這些路線圖、時間表以及改革方案確定的內容予以嚴格執行，不得搶跑，不得越位，需要試點的改革項目，由中央和國家有關部門劃定試點的範圍和批准試點的單位，並且建立嚴格的督查、問責機制，以期達到確保改革落地的目標。

新時期全面深化改革的工作思路當然有一定的合理性，尤其是對於一部分操作性強的、微觀的、基層的具體改革項目來講也是可行的。但是這種改革方式的成功是建立在兩個假定的基礎上的：一是改革方案，即改革設計是一個完美的、理想的，既符合改革大方向，又符合全國各地實際的「施工藍圖」；二是改革方案即「施工藍圖」在實施過程中沒有遇到新情況、新問題，便不需要對改革方案進行調整、完善和修正。但是事實上，根據幾十年中國改革的實踐來看，重大改革要取得真正的成功很難達到這兩個假定，中國經濟、社會、文化、政治情況錯綜複雜，全國各地的情況千差萬別，改革過程中隨時會遇到新情況、新問題，重大改革的完美理想的「施工圖」是不大現實的，重大的真正的改革在很大程度上是在明確改革大方向的指導下，是一個不斷試驗、探索、甚至「試錯」的過程，是一個探索未知並將未知轉化為已知的過程。在改革實踐中，基層和群眾隨時需要對改革方案中確定的「做什麼」「怎麼做」做出調整和修正。因此，改革要取得成功，只能是在確定大方向和基本原則的前提下，通過允許和鼓勵基層和群眾不斷解放思想、敢於探索、勇於試錯、敢於突破，來實現的過程。從這個角度來看，當前全國深化改革中，一些重要改革由國家有關部門劃定試點範圍，審批確定試點單位的工作策略和方式需要進一步適當修正和調整。

這些年在改革實踐中，幾乎每個領域，國家每個部門都設立批准了一批試點，有的對試點項目還給予了一些優惠政策和便利條件，而對絕大多數的地區和群眾來講，在此期間，則只能觀望等待少數試點地區的試點經驗，個別地區為了取得試點的好處不得不去「跑部前進」「跑省前進」，這種方式的改革工作弊大於利，既不利於調動基層和群眾改革的積極性，也耽誤了改革的有效時機。

因此，我們建議，除了極少數事關全國全局和長遠的改革項目由中央和國務院批准試點外，對絕大多數的改革項目，一律放開試點權的審批或核准。國務院各部門和省級地方政府原則上不設立改革項目試點的審批權，如國務院有關部門和地方政府確實需要掌握改革進度的，改革探索單位只需向有關部門備案登記即可，這樣使改革項目試驗探索是常態，經過批准才能試點的是個案，從而建立起常規性的「自主改革試驗」的工作機制，鼓勵全國各地各個方面的地方政府、基層組織和廣大群眾按照中央和國務院確定的改革方案，大膽試驗，勇於探索，形成類似上世紀80年代那種改革爭先恐後、敢想敢幹、生氣蓬勃、波瀾壯闊的改革局面。

在各個地方和基層改革的試點、試驗探索後，對地方及基層的改革試驗要及時評估，評估其合理性和合法性，對於一些合理「不合法」的改革，應儘快修改有關法律法規，在有關法律法規未修改前，可以允許地方和基層在試驗中對現有法律法規進行突破，涉及到法律法規突破的改革試驗，可上報國家有關部門或地方立法機構進行備案，通過這種工作機制，處理好改革與現行法律法規的衝突和矛盾。

第二，調整改革節奏，在一定時期內不再出台或少出台改革方案，改革工作主要抓好落實，務求實現改革突破。

這幾年中央和國家有關部門在改革工作部署上，面廣、點多、線長、重點不突出。黨中央和國務院有關部門下發的改革項目就有幾百項，地方層層加碼，涉及到政治、經濟、生態、社會、文化、 黨建等諸多方面，到基層大量的改革方案和措施，基層幹部眼花繚亂，手足無措，疲於應付，改革的會議多、文件多、方案多、口號多、督查多，口號喊得震天響，但雷聲大、雨點小，甚至改革督查有時也變成走過場，表面上熱熱鬧鬧，實際上改革並無落地，這種狀況在一些地區幹部和群眾中，幾乎都心知肚明，成為常態。

為了切實改變這種狀況，建議從 2017 年起，除中改辦和國務院出台少量的改革方案外，中央和國務院有關部門和各級地方政府 原則上不再出台新的改革方案，並且對近幾年已經出台的幾百項改革方案，進行分類分析，抓住重點領域的重要改革，集中精力，抓好落實，並取得突破性進展。

文章原載於社會科學報第1565期第3版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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