向「負面清單」式規劃轉變

向「負面清單」式規劃轉變

趙燕菁

828

2017-07-10

文老師報告的核心觀點是，只有通過市場才能獲得不同用途土地的最優比例。我長期在政府城市規劃部門工作，土地用途改變恰恰是城市規劃最核心的部分。我試著從實踐的角度，針對文老師的觀點做一個評論。贊成的觀點不再贅述，主要提不同的觀點。

城市的兩個階段：建設和運營

第一個問題，如果有土地自由貿易，農地是否就可以自動演變為多樣化的城市土地？初始城市土地用途的形成，一定是武斷決定的。市場決定土地最優的分配比例的命題，首先是混淆了城市化的兩個階段。

我們把城市縮小成一個建築，當設計一個建築的時候，裡邊還沒人，我們怎麼決定建築不同用途的比例？開始建設之前，總得給建築師一個任務書吧，這個任務書一定要給出建築的功能。顯然，大樓各種用途比例一定是「人」給的，不是市場給的。道理很簡單，使用大樓的「市場」還沒出現。

大家現在看到的城市，平均而言只有不到1/10是改革開放前積累的。其餘都是過去三、四十年建設的。在這樣一個非演進型的增長下，城市化初始階段一定是由城市的業主——政府，根據自己對市場的判斷，決定城市土地的最優比例。這不是市場決定用地比例還是政府決定用地比例的問題，而是城市化增量階段和存量階段生成土地最有比例的機制不同以及如何轉變的問題。

其次，「只有通過市場才能獲得不同用途土地的最優比例」的命題，錯誤地將政府活動排斥出「市場」活動的範疇。中國的土地市場並不是完全規劃局拍腦門決定的，而是由政府根據他所理解的市場需求決定的，這和企業家決定自己產品的設計沒有本質差別。我在廈門規劃局制定規劃，一定是好多開發商來提出需求，我們再提供土地。絕對不是先規劃好，結果來了一個開發商，我們告訴他不符合規劃。供給數量也是如此，住宅用地比例低，是因為中國的土地市場是賣方市場，開發商競價，價高者得。土地市場是為政府融資，而非為居民提供住房。工業用地比重高，是因為工業用地是買方市場，政府招商供地不足，企業就會到其他城市。你可以說這個市場機制有問題，但你不能說這不是市場決定的。

把政府決定土地用途的原因歸咎於土地公有制也是源於對發展階段的混淆。任何國家的城市不可能直接從私有土地裡面萌發出來。單一的私有土地不會形成自發的城市，就像沒有建築開發商，分散產權的原始物業不會自發變為有完善配套的大型建築。規劃就是城市的設計任務書和施工圖。設計出的建築有好有壞，但沒有一棟建築（城市）可以通過無形的手「自發」建成。

城市也是如此，無論是誰，一定先把私有土地買下來，配以道路基礎設施後，然後通過出讓再私有化。為什麼歐洲的城市小路、彎路較多，而北美多是橫平豎直的方格網？因為歐洲產權邊界複雜，交易的成本使得城市基礎設施只能沿著交易成本最小的原則規劃；而美國不一樣，印第安人趕走之後，土地都是公有的，早期北美很多城市都是測量師在做規劃。土地私有化是在城市土地出讓之後。不同的發展路徑顯示，初始土地是否能自由交易，隻影響建築的建設成本，與尋找最優的建築功能分配無關。靠土地市場自由化解決城市初始土地用途的最優配置，是緣木求魚。

事實上，無論憲法是如何規定的，城市原始土地是如何國有化的，一旦城市建成，當城市裡每一棟房子都私有化了的時候，土地也就同時被再私有化了。文老師講的是第一個階段，也就是城市土地公有化，文老師認為城市土地公有導致用途比例無法確定。但在第二個階段，城市土地已經私有化，為什麼城市的土地用途還不能據需求自發調整，這才是真問題。這時，再去指責第一階段土地國有化已經沒有意義。

用途調整之難：土地財政

現在我們來回答中國城市再私有化之後，為什麼還會出現文老師講的問題？這就要從中國的城市融資模式說起，任何建築（城市）要把其空間賣出去，就先要有水、電、樓梯、給排水等（基礎設施配套），配套越完善，價格越高。怎樣獲得建設基礎設施的資本？中國的做法是預售，也就是俗稱的「土地財政」。稅收財政城市的融資，是抵押房租（稅收）發行市政債券。稅收是按照物業的現值，用途改變，現值不同，稅收也隨之調整。中國則是一次性收取若干年的租金。顯然，年數越長，一次性收入就越多。

問題是，一次租金收的時間越長，業主物業性質被鎖定的時間就越長。當市場出現新的需求，私有產權所有者無法將其轉變為新的用途，從而出現文教授所說的土地用途和市場需求的錯配。我的結論是，不同土地用途比例無法按照市場需求和價格信號調整其相對比例，不是因為沒有私有土地市場，也不是因為政府「無知」，而是因為土地融資的模式使然。

這個方法在城市化的第一階段（或者蓋大樓的階段、城市化1.0）是非常成功的，雖然現在有許多人在批評它。但是，一旦你把城市建起來了，它的壞處就開始顯現出來了——因為你無法根據市場需求調整土地用途供給。隨著時間變化，一定會偏離市場的真實需求。

你可以簡單地把這歸結為土地供給「非市場化」，你會問「為什麼西方國家可以改？」，答案是稅收財政國家的公共服務定價方式不同——他們是按照土地價值收取公共服務費，價格高，政府收入就高。而中國不同，是土地財政。幾十年的公共服務費一次性交了，這時的土地性質也一併被鎖定了。當然，你可以說稅收財政是「市場」，土地財政是「計劃」。但在我看來，這是對「市場」概念的誤讀。市場是一系列制度，而不是數量的多寡。稅收財政是「市場」，土地財政也是「市場」，兩者分別適合於不同的發展階段。而我們要做的，不是爭論土地財政是不是市場經濟，而是怎樣改造這個制度，使之適應新的城市化階段。

「負面清單」式規劃：

賦予私有產權市場選擇權

如果文教授的建議解決不了這個問題，那應當怎樣做？我個人的建議，簡單講，就是將規劃決定的土地用途，轉變為負面清單式的土地用途，然後給不同的土地定價，由市場決定各類土地的比例。一次性收費模式決定了規劃不能改性和增容，但如果根據改變後的用途收費（例如，財產稅），就可以放寬土地用途轉變的範圍。在存量為主的城市化2.0階段，土地利用規劃只需提負面清單——禁止用途、容積率下限、限高……收費採取N+X模式，對於新增供地，地價由土地成本價一次性收益和每年用途/面積租金兩部分組成，一次性出價高的，獲得土地；而對於存量土地，不用補交一次性成本N，但可以政府每年公布差異地租，由業主自主決定土地用途。

目前，規劃預料之外的土地用途，主要是由城中村調節來彌補與市場需求的脫節。負面清單可以使城中村繳費（X）後「同地同權」——只要城中村物業按照政府公布的年租金繳交地租，就可以確權並市場化，實現與國有土地「同地同權」。為什麼要政府確定差異地租？這是因為不同用途對公共服務需求不同，繳費方式不同。

從更根本的意義上講，中國城市的增長面對的是模式上的轉變。這就好比建設大樓。建設的時候，最缺的是錢。這個階段，怎樣融資是優先的考慮。現在大樓已經建成，建設支出直線下降，更多的是維護、運營成本。這意味著政府的收益也必須從現在一次性資本收入為主，轉向可持續的現金流。所以，中國城市的當務之急，就是必須儘快從一次性土地財政，轉向現金流收入為主的稅收財政。

進入城市化2.0階段，我個人建議，新增的土地出讓的標準要從誰付的一次性地價高，轉向誰付的持續性地租高，土地批租盡量改為土地年租。土地批租收入除了資本性支出外，不能直接用其覆蓋一般性的支出（比如覆蓋養老金、社保），要像淡馬錫或者其他主權投資基金一樣，把它變成現金流，然後來支撐社保、醫保。

結論

市場配置不是抽象的自由交易，而是具體的設計，是一些規則下的選擇。這些規則，就是「市場」。大樓建設的時候需要藍圖，大樓運營的時候更需要的是管理手冊。階段不同，規劃不同。不能用前者代替後者，也不能用後者否定前者。中國城市這座大樓急需一個「管理手冊」。「負面清單」就是這樣一個制度設計。

關於產權的討論，我覺得很重要，但是它的重要性已經沒有像當初那樣迫切了。現在更主要的是城市轉型，包括怎樣評估一個城市的「好壞」。GDP是由資本性收入和現金流收入兩部分組成。在城市化1.0階段，資本性收入越高越好；在城市化2.0階段，則是現金流收入越高越好。同樣是GDP組合不同，在不同的發展階段優劣標準完全不同。當城市發展階段轉型，結構也必須轉型。最後的結論，就是我個人的看法，不要簡單的用政府與市場，用計劃與市場分析，實際上土地財政也是市場，稅收財政也是市場。

文貫中回應

趙燕菁教授認為存在這樣的一條規律：隨著城市的演變，一定有先實行土地公有，再實現土地私有這樣的兩個階段。我認為他需要提供歷史史實，不能憑空臆想。城市作為文明的三大特徵之一，和文明本身的出現一樣古老。土地私有在古文明中也早就出現。所有的城市可分為兩類：一類是政治型的，發揮的是首都的政治功能，依賴其他地方轉移來的稅收支撐，由於沒有普遍意義，應當另當別論；一類是經濟型和內生型的，是我們今天著重談的，這類城市只能自負盈虧，不能靠其他地方的財政轉移，所以必定由市場來引導資源的分配。各類要素在決定進入還是退出某一特定空間，形成城市，以追求集聚效應，考慮的是自己的邊際收益是否大於邊際成本。這類城市的要素，包括土地在內，大部分必然是私有的，才有業主出於自利考慮而讓要素跟隨價格自由流動。其中公有的部分，必定只是涉及公共利益，如道路，公園，廣場，政府機構用地等。

在農業社會，負外部性不嚴重，並不需要區劃。發源於宋朝的上海原來的南市區老城廂就是個典型，那裡的細小而彎曲的道路、狹小的民居和高度密集的人口，卻支撐了高度繁榮的商業經濟。現代工業的發展帶來嚴重的負外部性，使規劃和區劃應運而生。但即使在這類城市，區划出現也很晚。我認為趙教授講的土地所有制隨城市的發展由公有到私有的一般規律，無論是中國歷史，還是外國歷史，都不是一條規律。區劃的產生是相對於負外部性和公共用地，而不是相對於土地所有制。

我們今天的目的不是進行一場純學術討論，而是找出土地制度各種弊端的應對之策。我今天的主要論點是，中國現在的土地分類比例嚴重失調，正是因為現行的土地制度使規劃和區劃超越了輔助功能，膨脹到代替市場直接配置土地，因而使真正的土地市場始終無法發育出來的結果。城規和區劃已經基本與農民和市民沒有關係，成為以賣地為特徵的土地財政的主要工具。趙教授沒有針對我的主要論點進行點評。

趙教授還經常將政府和市場這兩個不同的概念混淆使用，認為一個個地方政府不過就是一個個企業，在市場上和其他企業公平競爭，或相互之間公平競爭。我實在無法同意這種觀點。政府可以制定懲罰性的規則，發號施令、徵稅、征地，哪一個企業能這樣做呢？將兩個不同的概念混為一談，是無法討論清楚我們今天面臨的政府壟斷土地的分類和配置帶來的種種問題的。

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