自由貿易？德國立法審查外資給中企上了一課

【文/觀察者網專欄作者 朱宇方】

7月12日，德國聯邦內閣會議通過了對《對外經濟法》實施條例的修訂，引發廣泛議論。為了對此次修訂做出恰當的評價，避免斷章取義，有必要先對上述《條例》在修訂前後的相關內容做一個簡單的梳理和比較。

在本次修訂之前，德國的《對外經濟法》及其實施條例的相關規定可以簡述為：

一、聯邦經濟部有權對涉及德國企業的直接或間接的外資投資進行審查，在投資威脅公共秩序以及安全的情況下，德國經濟部有權禁止。

二、滿足以下條件的投資交易需要接受審查：投資者來自非歐盟國家，或投資者超過25%的投票權由非歐盟國家的股東持有，且投資交易之後投資者直接或間接持有德國被收購公司25%以上的股權。

三、除了收購須從嚴管理的企業——涉及軍備或與「國家機密」相關的信息安全產品的製造商，法規不要求交易方對併購交易進行正式登記或正式公告，經濟部自行獲取外資在德國投資的信息，並在投資雙方簽署文件生效後三個月內決定是否啟動正式審查。

四、若經濟部啟動正式審查，投資者必須遞交所有關於擬定交易的材料，包括其自身的股權構架以及交易戰略意圖。在收到上述材料之日起，經濟部有兩個月的時間來禁止交易，或對交易設限、設條件，以保證公共秩序及安全。

五、為了避免法律上的不確定性，外國投資者經常選擇在交易進行之前主動將交易向經濟部披露，以獲取一份具有法律效力的無異議函，經濟部須在收到文件的一個月內決定放行或啟動正式審查程序。

德國聯邦經濟與出口管制局（BAFA），對審查結果為有損其國內環境污染的外資加以嚴格管控（BAFA官方網站）

這次聯邦內閣對上述實施條例修訂主要包括兩方面：第一，首次對法律中的「威脅公共秩序以及安全」做出了具體規定：收購案涉及電力或電信網路、電廠、供水系統、銀行、醫院、機場及火車站等關鍵基礎設施，包括為其開發軟體的德國企業，並將從嚴管理的企業範圍擴大到能接觸到外部存儲器（雲存儲）中相關數據的企業；第二，將經濟部正式審查的時間從現行的兩個月延長至四個月。

通過梳理比較可以看出，對於本次修訂，沒有必要過度解讀所謂的德國政府的「一票否決權」，因為這並不是本次修訂新增加的內容。比如2016年，時任聯邦經濟部長加布里爾就是運用了這一權力，在最後一刻叫停，迫使宏芯放棄收購愛思強。但是，德國對外資收購德國企業的限制正在逐步收緊，這也是顯而易見的事實。

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2016年11月，《法蘭克福彙報》對當時德國經濟部長干預外資收購的言論提出質疑

對關鍵領域的界定、審查期的延長，這從表面看只是防範關鍵技術流失對德國安全造成影響，但如果觀察修訂案出台的輿論背景能看出，德國政府質疑和防範的焦點以及審查所針對的是：企業收購行為的背後是否有他國政府的戰略意圖，使其不再是純粹的商業行為；收購的資金中是否包含了國家資金，從而在競購中導致不公平競爭。上述修訂公布後，德國經濟部副部長馬赫尼希在接受採訪時就曾明確指出，作為出口型國家，德國支持開放市場和外國投資，但外國企業「必須證明，它們在德國的投資不是由國家推動的，它們交易的融資是市場化的」。

今年2月，歐洲第一大經濟體德國就已經聯手第二大經濟體法國和第三大經濟體義大利致信歐盟，希望通過立法使歐洲國家「擁有調查個別收購案並在適當情況下阻止它們的更大空間」。信中特別指出，其所針對的是那些「不公平的交易……因為它們依賴國有資金或旨在收購重要技術」。

所以說，觸動德國和歐洲國家神經的並不是一般意義上的企業間技術併購，而是他國政府操縱，即政府假企業之手實施的技術併購。

從統計數字可以看出，中國對德國非金融直接投資的快速增長始於2009年。2008/09經濟金融危機之後，歐洲又陷入歐元危機。身為歐元區的領頭羊，德國堅定地推行緊縮性財政政策，這在一定程度上抑制了德國國內的投資和價格水平。

因此，雖然德國經濟較快復甦，但仍有不少中小企業因資金短缺而元氣大傷，為外資收購創造了條件。而與此同時，2009年7月，中國外匯管理局發布《境內機構境外直接投資外匯管理規定》，取消了境外投資外匯資金來源審核，實行登記備案制度。這一舉措為中國企業「走出去」創造了切實的條件。

德國相關研究機構的研究報告顯示，2009年之後的幾年中，中國企業在德國的收購對象主要是在某一市場分區處於市場領先地位的中小企業（員工人數在200至500人之間），而且其中大多數經營狀況不佳，甚至已經進入破產保護。中國企業通過收購獲得專有技術和在歐洲的銷售渠道，並藉此加速完成母公司的技術和管理升級；而被收購的德國企業因資金輸入獲得新生，並常常得以通過中國母公司拓展在中國市場的銷售。這樣的收購不僅是雙贏的，而且也是收購和被收購雙方都樂見的。

所以中國收購德國的中小企業雖然也引發「德國引以為傲的隱形世界冠軍被中國收入囊中」這樣的議論，但是德國經濟界也很客觀地承認，不少家族企業後繼乏人，瀕臨消亡，是來自中國的新鮮的資金和管理力量使這些企業得以存續和發展。

中國企業在德國併購最初引發較為普遍的擔憂是就業崗位的流失，但中國企業很快用實際行動打消了德國人的顧慮。事實證明，中國人收購德國企業後並不會大規模裁員，把工作崗位轉移到中國國內，而是意在保留德國的生產基地，保留「德國製造」，這也意味著中國的投資正在為德國的就業和經濟增長做出正面貢獻。

2016年中國對歐洲各國的投資狀況，德國毫無疑問佔據頭把交椅的位置（數據來源：德國世界報）

可以看出，在2009年之後的一段時間，對於中國企業在德國併購行為的關注和質疑主要還局限在經濟方面。當事實證明中國企業的收購對德國經濟是利大於害，甚至有益無害的，質疑的聲音就逐漸消散了。

隨著中國製造業轉型升級的意願越來越強烈，中國海外收購經驗越來越豐富，除了那些瀕臨破產、收購價格較低的德企，經營狀況良好、擁有技術優勢、在市場上處於領先地位的德國企業，也開始進入中國投資者的視野。

2015年，中國正式發布了《中國製造2025》計劃，並成立「國家製造強國建設領導小組」。計劃提出了9項戰略任務和戰略重點，包括「大力推動重點領域突破發展，聚焦新一代信息技術產業、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、電力裝備、農機裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械等十大重點領域」。

並且「中國製造2025」已經有了實現戰略計劃的明確時間表：第一步，到2025年邁入製造強國行列；第二步，到2035年中國製造業整體達到世界製造強國陣營中等水平；第三步，到新中國成立一百年時，中國作為製造業大國地位更加鞏固，綜合實力進入世界製造強國前列。

最近一兩年，中國企業在德國的收購可謂是井噴式增長。2016年，有56家德國企業被來自中國內地和香港的投資者收購，較2015年增加了19家。而投資金額的增長更是驚人，2015年中國對德國的非金融直接投資額為5.26億美元，而從2005年到2015年的總額為59億美元，還不到2016年126億美元投資額的一半。

在這樣的發展勢頭下，2016年，以傳統家電為主營業務的「低技術企業」美的斥資46億歐元，成功收購在工業機器人製造領域擁有領先地位的庫卡（KUKA）成為導火索，廣泛引發了德國對中國國家主導下的大規模戰略性技術收購的擔憂：如果背後有國家戰略主導和直接資金支持，中國企業將能以高於市場的價格收購德國高技術企業，導致德國關鍵技術流失並擾亂市場秩序。

其實早在2009年，中國科學院發布的《創新2050：科學技術與中國的未來》戰略研究系列報告，就已經引起了德國的充分注意。這份報告梳理了至2050年，中國現代化建設對重要科技領域的戰略需求，提出了若干核心科學問題與關鍵技術問題，並根據中國國情設計了相應的科技發展路線圖。當時德國媒體上就有評論指出，要警惕中國政府操縱企業進行技術併購。

可見，隨著中國切實推動科技強國戰略，政府操縱的技術併購早已成為德國的隱憂，只是早些年這樣的說法還顯得捕風捉影，並未引起政界和輿論的廣泛共鳴。而最近幾年，中國企業海外併購的數量和金額都急速增長，並屢屢在高新技術領域出手，於是政府操縱技術併購這個話題又沉渣泛起，並迅速成為關注焦點。

但我們也要看到，德國是一個對政府與經濟之間的關係始終非常敏感的、成熟的社會市場經濟國家，在現行的政治和法制框架內，德國政府很難過度干預私人經濟領域的決策。就如美的收購庫卡時，包括時任經濟部長的加布里爾在內的諸多政治家表示希望庫卡能由歐洲投資者接手，但也不得不表示將尊重企業的意願，並最終由企業做出了自己的決策。

今年四月份漢諾威博覽會上，庫卡在展示研發的倒酒機器人（圖片來源：視覺中國）

如果要根據時間表實現「中國製造2025」的分階段目標，就有必要同時推進自主開發、技術引進和技術併購，三管齊下獲取必要的先進技術。而技術併購本身也是獲取企業所需技術的一種正常、並且常見的商業手段，被世界各地的企業廣泛採用，所以中國企業不必過於顧慮目前的限制性規定。但是我國有必要構建一種更符合市場經濟制度的話語體系，對國家戰略和企業發展做出清晰的語境區分。

把政治意圖和商業行為混為一談，尤其是在跨國經濟行為上貿然給商業行為做出政治性詮釋，不僅不能起到正面的宣傳作用，反而可能在國際上引起不必要的誤解，甚至落下口實。歐洲最大的中國問題研究所——墨卡托中國研究中心在最近發表的有關中國對德直接投資和中國製造2025計劃的研究報告中，都特彆強調了中國政府操縱企業技術併購的風險，這值得我們關注。

另外，包括德國在內的西方國家還有多年來始終未解的心結——投資准入的對等問題。今年6月28日國家發展改革委、商務部發布了《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》。該目錄中共有限制性措施63條，雖然比2015年版的93條限制性措施減少了30條，但仍然對外商投資車輛、船舶和部分服務業領域有較為嚴格的限制。可以說，哪怕與最近修訂過的德國投資准入相比，中國的投資准入也要嚴格得多。

2016年，中國收購海外企業的投資額約2470億美元，較2015年的1034億美元增長約140%。而十年前的2006年，中國的收購投資額僅165億美元。目前中國已經成為全球第二大海外企業收購國，僅次於美國。

隨著中國企業「走出去」的步伐越來越大，與世界的接觸面越來越廣，利益的摩擦也必將越來越多；隨著中國在國際政治和經濟舞台上迅速崛起，力量對比的變動會帶來新的磨合。可以說，這將成為一種「新常態」。比如，就在本屆G20峰會前夕，德國總理默克爾就曾表示要警惕德國經濟對中國的過度依賴，她說：「中國有深謀遠慮、從長計議的傳統，在中國看來，歐洲不過是亞洲的後花園。」對於中國來說，這樣的摩擦和磨合併不能阻擋中國企業「走出去」，也不會阻礙中國在世界舞台上發揮越來越重要的作用，相反在它們的打磨下，中國企業將在商業上變得原來越成熟，中國在崛起的同時也會有原來越完善的國際話語體系。

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